Loi
publié le 20 mars 2017

Extrait de l'arrêt n° 23/2017 du 16 février 2017 Numéro du rôle : 6378 En cause : le recours en annulation de l'article 14 de la loi du 9 novembre 2015 portant dispositions diverses Intérieur, introduit par la ville d'Ypres. La Cour consti compos

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Numac : 2017201146

COUR CONSTITUTIONNELLE


Extrait de l'arrêt n° 23/2017 du 16 février 2017 Numéro du rôle : 6378 En cause : le recours en annulation de l'article 14 de la loi du 9 novembre 2015 portant dispositions diverses Intérieur, introduit par la ville d'Ypres.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents E. De Groot et J. Spreutels, et des juges A. Alen, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président E. De Groot, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 8 mars 2016 et parvenue au greffe le 9 mars 2016, la ville d'Ypres, assistée et représentée par Me S. Ronse et Me M. Gees, avocats au barreau de Courtrai, a introduit un recours en annulation de l'article 14 de la loi du 9 novembre 2015 portant dispositions diverses Intérieur (publiée au Moniteur belge du 30 novembre 2015). (...) II. En droit (...) Quant à la disposition attaquée et à son contexte B.1.1. Le recours en annulation est dirigé contre l'article 14 de la loi du 9 novembre 2015 portant des dispositions diverses Intérieur, qui dispose : « L'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile est interprété en ce sens que : les modifications qui ont été introduites dans la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile par la loi du 14 janvier 2013 modifiant la loi du 31 décembre 1963 trouvent à s'appliquer depuis leur date d'entrée en vigueur, à savoir le 17 février 2013, aux décisions que les gouverneurs de province ont prises relativement à la répartition définitive des frais admissibles exposés par les communes-centres de groupe depuis le 1er janvier 2006 ».

Dans les travaux préparatoires, cette disposition est présentée comme une disposition interprétative (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1298/001, p. 37). Elle fait partie du chapitre 3, section 1re (« Interprétation de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile »), de la loi du 9 novembre 2015.

B.1.2. L'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile (ci-après : la loi du 31 décembre 1963) règle, en vue de l'organisation générale des services d'incendie, la répartition des communes de chaque province en groupes régionaux des classes X, Y et Z. Chaque groupe régional est composé de diverses communes regroupées autour d'une commune-centre de groupe, à laquelle les autres communes du groupe régional (les « communes protégées ») peuvent faire appel, moyennant le paiement d'une « redevance » forfaitaire et annuelle.

Cette « redevance » est fixée par le gouverneur au moyen des critères visés à l'article 10, §§ 2 à 4, de la loi du 31 décembre 1963.

L'article 10, § 4, de la loi du 31 décembre 1963 prévoit le paiement, à la fin de chaque trimestre, d'une redevance provisoire relative à cette période, calculée sur la base de la redevance définitive qui est due pour l'année antérieure. Dans le courant de l'année suivante, le gouverneur notifie à chaque commune la quote-part ou le montant définitif de la redevance qu'il lui incombe de supporter. La différence entre la redevance provisoire et la redevance définitive est, selon le cas, payée à la commune-centre de groupe régional ou remboursée par celle-ci.

B.1.3. Dans sa version antérieure à la modification apportée par l'article 2 de la loi du 14 janvier 2013 modifiant la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile (ci-après: la loi du 14 janvier 2013), l'article 10, précité, de la loi du 31 décembre 1963 habilitait le Roi à fixer des normes que le gouverneur devait appliquer lorsqu'il fixait le montant de la redevance incendie. Cette habilitation avait été mise en oeuvre par l'arrêté royal du 25 octobre 2006 déterminant les normes applicables pour la fixation des frais admissibles et de la quote-part prévus à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile. Cet arrêté d'exécution a toutefois été annulé par l'arrêt n° 204.782 de la section du contentieux administratif du Conseil d'Etat, du 4 juin 2010.

B.1.4. Le législateur a voulu combler le vide juridique résultant de cette annulation en adoptant la loi du 14 janvier 2013, et plus particulièrement en insérant dans la loi elle-même les principes de l'arrêté royal du 25 octobre 2006 (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2457/001, pp. 3-4). Le législateur visait ainsi à donner « aux gouverneurs de province la base légale leur permettant de procéder à la régularisation définitive de la répartition des frais des services publics d'incendie entre les communes-centres de groupe et les communes protégées » (ibid., p. 4).

Plus particulièrement, le pouvoir conféré au Roi pour fixer les normes dont le gouverneur doit tenir compte a été abrogé et c'est désormais le texte même de la loi qui établit les critères que le gouverneur doit prendre en considération lorsqu'il fixe le montant de la redevance destinée à couvrir les frais des services d'incendie.

B.1.5. Il est toutefois apparu que le champ d'application temporel des modifications apportées à l'article 10 du 31 décembre 1963 par la loi du 14 janvier 2013 n'était pas suffisamment clair (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1298/001, p. 25). Plusieurs communes estimaient que l'article 10, modifié, ne saurait constituer la base légale pour fixer le montant définitif de la redevance incendie pour les années 2006 à 2012 et ont dès lors attaqué, à la fois devant les tribunaux civils et devant le Conseil d'Etat, les décisions prises par les gouverneurs concernant cette période.

Dans cette circonstance, le législateur a adopté la disposition attaquée. Il a considéré qu'il était nécessaire de rappeler « par le biais d'une disposition interprétative, [...] que les modifications qui ont été introduites dans la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile par la loi du 14 janvier 2013 modifiant la loi du 31 décembre 1963 trouvent à s'appliquer depuis leur date d'entrée en vigueur, à savoir le 17 février 2013, aux décisions [...] prises, à partir du 17 février 2013, par le gouverneur de province et relatives à la répartition définitive des frais admissibles exposés par les communes-centres de groupe depuis le 1er janvier 2006 » (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1298/001, p. 37).

Quant au fond B.2. Le moyen unique est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés ou non avec l'article 84 de la Constitution, avec le principe de la non-rétroactivité des lois, avec le principe de la sécurité juridique et le principe de confiance, avec le droit à un procès équitable, garanti par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme, et avec l'article 1 du Premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme.

Selon la partie requérante, la disposition attaquée n'est pas une disposition interprétative mais concerne une disposition rétroactive visant à étendre aux redevances dues pour les années 2006 à 2012 le champ d'application temporel des modifications apportées à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 par la loi du 14 janvier 2013. La partie requérante soutient que cette rétroactivité ne saurait être justifiée par des motifs d'intérêt général.

B.3. Aux termes de l'article 84 de la Constitution, l'interprétation des lois par voie d'autorité n'appartient qu'à la loi.

Une disposition législative est interprétative quand elle confère à une disposition législative le sens que, dès son adoption, le législateur a voulu lui donner et qu'elle pouvait raisonnablement recevoir. C'est donc le propre d'une telle disposition législative de sortir ses effets à la date d'entrée en vigueur de la disposition législative qu'elle interprète.

Toutefois, la garantie de la non-rétroactivité des lois ne pourrait être éludée par le seul fait qu'une disposition législative ayant un effet rétroactif serait présentée comme une disposition législative interprétative.

B.4.1. Dans les travaux préparatoires de la disposition attaquée, il est dit : « L'ensemble des travaux préparatoires de la loi du 14 janvier 2013 laisse apparaître clairement la volonté du législateur de permettre au gouverneur de province de redémarrer la répartition définitive des frais des services publics d'incendie qui ne disposait plus d'une base réglementaire suite à l'annulation par le Conseil d'Etat de l'arrêté royal du 25 octobre 2006 (Voir Doc. Ch. 53-2457). La loi du 14 janvier 2013 manquerait totalement son objectif si elle ne devait s'appliquer qu'à la répartition des frais exposés à partir de son entrée en vigueur puisqu'au moment de l'annulation de la base réglementaire par le Conseil d'Etat, les gouverneurs n'avaient procédé à une répartition définitive que jusqu'à l'année 2005 (y compris), 2006, 2007 ou 2008 selon les provinces » (Doc. parl., Chambre, 2014-2015, DOC 54-1298/001, p. 37).

La section de législation du Conseil d'Etat a observé, dans son avis sur l'avant-projet de loi : « Compte tenu du contexte dans lequel la loi du 14 janvier 2013 ' modifiant la loi du 31 décembre 1963 sur la protection civile ' a été adoptée et compte tenu surtout de ce qu'aucune de ses dispositions particulières n'a modulé dans le temps les effets des modifications qui ont été introduites par cette loi dans la loi du 31 décembre 1963 ' sur la protection civile ', il va de soi que ces modifications trouvent naturellement à s'appliquer depuis leur date d'entrée en vigueur, à savoir le 17 février 2013, aux décisions que les gouverneurs de province sont amenés à prendre relativement à la répartition définitive des frais admissibles exposés par les communes-centres de groupe depuis le 1er janvier 2006 » (ibid., p. 82).

B.4.2. Dans les travaux préparatoires de la loi du 14 janvier 2013, les modifications apportées à l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963 ont été justifiées comme suit : « En conséquence de cet arrêt [du Conseil d'Etat annulant l'arrêté royal du 25 octobre 2006], les gouverneurs ne disposent plus de base légale pour procéder à la répartition des frais des services publics d'incendie entre communes-centres de groupes et communes protégées.

Les communes-centres de groupe ne perçoivent donc rien de plus, depuis 2006, que le montant des avances trimestrielles calculées légalement sur la base de la dernière redevance définitivement arrêtée à ce jour, à savoir celle de l'exercice 2006.

La ministre indique que ces avances sont insuffisantes au regard de l'augmentation des frais réels : augmentation des charges de personnel, de fonctionnement, de matériel, etc. Il est donc nécessaire, pour permettre une clarté dans la gestion des finances communales, de rétablir la sécurité juridique en donnant aux gouverneurs de province la base légale leur permettant de procéder à la régularisation définitive de la répartition des frais des services publics d'incendie entre les communes-centres de groupe et les communes protégées » (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2457/002, p. 4). Il ressort également d'autres déclarations faites lors des travaux préparatoires que le législateur souhaitait donner au gouverneur une base légale pour qu'il puisse fixer les montants définitifs de la redevance incendie due à partir de 2006. Ainsi, il a été souligné à plusieurs reprises que bien des communes avaient accumulé, en ce qui concerne le paiement des frais des services d'incendie, un retard considérable qui devait être rattrapé d'urgence (Compte rendu intégral, Chambre, 2012-2013, 13 décembre 2012, CRIV 53 PLEN 119, pp. 76 et 78). La ministre de l'Intérieur a confirmé que « la régularisation qui sera effectuée à partir de 2006 tiendra compte de la nouvelle base légale. L'administration est en train d'établir le décompte définitif des arriérés » (Doc. parl., Sénat, 2012-2013, n° 5-1886/2, p. 6).

B.5. La disposition attaquée a été adoptée parce que plusieurs communes contestent les décisions des gouverneurs fixant le montant définitif de la redevance pour les années 2006 à 2012, estimant que l'article 10 de la loi du 31 décembre 1963, tel qu'il a été modifié par la loi du 14 janvier 2013, ne peut constituer une base légale pour ces décisions.

Cette interprétation donnée par les communes à la loi du 14 janvier 2013 n'est pas conforme au sens que le législateur a voulu donner à celle-ci lors de son adoption et qui est précisé dans la disposition attaquée, à savoir que les modifications apportées par cette loi sont applicables, dès leur entrée en vigueur, aux décisions que les gouverneurs doivent prendre après cette date en ce qui concerne les montants de la redevance destinée à couvrir les frais exposés par les services d'incendie depuis le 1er janvier 2006.

B.6. Contrairement à ce qu'affirment la partie requérante et les parties intervenantes, les modifications apportées par la loi du 14 janvier 2013 pouvaient aussi raisonnablement recevoir ce sens dès leur adoption.

Certes, l'article 10, § 4, 3°, de la loi du 31 décembre 1963 dispose que les montants définitifs de la redevance sont notifiés aux communes concernées « dans le courant de l'année suivante », soit l'année qui suit celle au cours de laquelle les services d'incendie ont exposé des frais. Cette disposition ne contient toutefois qu'un délai d'ordre et n'empêche donc pas que les montants définitifs de la redevance soient encore fixés et notifiés après que ce délai fut expiré.

De plus, l'interprétation qui est précisée dans la disposition attaquée n'est pas contraire à l'arrêt n° 124/2014, du 19 septembre 2014, par lequel la Cour a constaté « que la loi du 14 janvier 2013 ne contient aucune disposition d'entrée en vigueur s'écartant du droit commun, de sorte que la disposition attaquée est entrée en vigueur dix jours après sa publication au Moniteur belge ». En effet, cette interprétation n'implique pas que les modifications apportées à la loi du 14 janvier 2013 soient rétroactives. Le fait que ces modifications s'appliquent dès leur entrée en vigueur aux décisions prises par les gouverneurs après cette date en ce qui concerne les montants définitifs de la redevance destinée à couvrir les frais exposés par les services d'incendie depuis le 1er janvier 2006 est la simple conséquence de l'application immédiate de la nouvelle règle légale à tous les faits qui se sont produits après son entrée en vigueur.

B.7. Il découle de ce qui précède que la disposition attaquée est une disposition interprétative. La rétroactivité de la disposition attaquée, que dénonce la partie requérante, se justifie dès lors par le caractère interprétatif de ladite disposition.

B.8. Le moyen unique n'est pas fondé.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 16 février 2017.

Le greffier, F. Meersschaut Le président, E. De Groot


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Publié le : 2017-03-

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