6 DECEMBRE 2000. - Arrêté royal portant réorganisation de la Commission interdépartementale de droit humanitaire

RAPPORT AU ROI Sire, Le projet d'arrêté que nous avons l'honneur de soumettre à la signature de Votre Majesté, a pour but, en réorganisant la Commission interdépartementale de droit humanitaire, de consacrer officiellement et publiquement le rôle de cette Commission, de renforcer sa notoriété et d'améliorer son fonctionnement.

Les Protocoles additionnels aux Conventions de Genève du 12 août 1949, faits à Genève le 8 juin 1977, ont été approuvés par la loi belge du 16 avril 1986.

Dès l'entrée en vigueur de ces traités en Belgique, le 20 novembre 1987, la Société nationale de la Croix-Rouge de Belgique, par son étude approfondie des textes, avait acquis la conviction qu'une mise en oeuvre effective de ces nouveaux instruments internationaux, si importants pour la protection de la vie humaine lors de conflits armés, ne serait pas possible sans une impulsion et une coordination apportées aux différents organes de l'Etat, responsables de l'exécution des nouvelles obligations contractées par la Belgique (1).

La démonstration en a été faite, les 27 et 28 novembre 1986, par un Symposium national que la Croix-Rouge de Belgique avait organisé et auquel avaient participé la plupart des autorités directement concernées. Aussi le Président national de la Croix-Rouge de Belgique (à l'époque, Son Altesse Royale le Prince Albert), dans son allocution aux participants, en présence du Premier Ministre, fit-il la proposition de créer une telle Commission interdépartementale.

Ceci fut suivi d'effet et la Commission interdépartementale de droit humanitaire fut créée par décision du Conseil des Ministres du 20 février 1987.

Chargée de l'examen des mesures nationales de mise en oeuvre des Conventions de Genève du 12 août 1949 et des Protocoles additionnels à ces Conventions du 8 juin 1977, elle se composait initialement de représentants du Premier Ministre et des Ministres ayant en charge les Affaires étrangères, la Justice, la Défense nationale, l'Intérieur, les Affaires sociales, la Santé publique et le Budget. Y furent également joints les représentants des deux Ministres de l'Education (alors) nationale. Des représentants de la Croix-Rouge de Belgique participent également aux travaux de la Commission, en qualité d'experts.

Enfin quelques experts permanents sont aussi associés aux activités de la Commission (2).

Par décision du Conseil des Ministres du 23 décembre 1994, la Commission interdépartementale de droit humanitaire a vu sa mission redéfinie et étendue.

Le mandat de la Commission, tel qu'établi en 1987, lors de sa création, et revu en 1994, se définit dès lors comme suit : - étude et inventaire des mesures nationales de mise en oeuvre du droit international humanitaire; - suivi et coordination des mesures nationales de mise en oeuvre proposées et de leur application; - fonction d'organe consultatif permanent du Gouvernement dans le domaine de l'application et du développement du droit international humanitaire; - collaboration avec les Communautés et les Régions pour les matières qui sont de la compétence de ces entités fédérées.

La Commission a effectué un travail considérable, établissant à l'intention des Ministres concernés un programme d'action concernant quarante-trois mesures nécessaires à la mise en oeuvre nationale du droit international humanitaire.

A l'actif de la Commission l'on peut mentionner la réalisation d'un certain nombre de mesures estimées prioritaires, telles la désignation et la formation du personnel qualifié, la loi de répression des infractions graves au droit international humanitaire, la mise en place et la formation des conseillers en droit des conflits armés au sein des Forces armées. La Commission a aussi constitué en son sein des groupes de travail en charge de l'examen d'autres mesures de mise en oeuvre, telles la diffusion du droit humanitaire dans l'Enseignement, la protection des biens culturels en cas de conflit armé, la création d'un Bureau national de Renseignements, les mesures nationales nécessitées par la création des juridictions pénales internationales,...

Le 4 novembre 1997, fut organisée en présence de la Présidente nationale de la Croix-Rouge de Belgique, Son Altesse Royale la Princesse Astrid, une Séance académique à l'occasion du dixième anniversaire de la Commission.

Trois thèmes d'étude furent abordés durant cette réunion : les conseillers en droit des conflits armés au sein des Forces armées; la répression des infractions graves au droit international humanitaire; la diffusion du droit international humanitaire, spécialement dans l'Enseignement.

Les orateurs de cette Séance académique ont certes pu se féliciter de ce que la phase d'élaboration des programmes d'action avait été menée à bien, mais ont aussi manifesté leurs préoccupations à propos des difficultés rencontrées dans la réalisation de ces mesures.

A cette occasion fut publié et diffusé le « Recueil des documents de travail » de la Commission. Cet ouvrage, paru en une version française et en une version néerlandaise, contient les quarante-trois documents de travail (« fiches ») relatifs aux mesures nationales de mise en oeuvre du droit international humanitaire (3).

Selon la décision du Conseil des Ministres du 23 décembre 1994, la Commission est chargée d'inviter les Exécutifs des Communautés et des Régions à collaborer avec elle et à se faire représenter au sein de la Commission. Depuis 1996, des représentants des Départements de l'Enseignement de chacune des trois Communautés, participent aux travaux de la Commission.

Dans le cadre de l'examen d'autres mesures de mise en oeuvre du droit international humanitaire, (par exemple, la protection des biens culturels en cas de conflit armé), des contacts sont noués avec les Communautés et les Régions, aux fins de les associer à l'étude des mesures qui relèvent de leurs compétences.

Selon la décision du Conseil des Ministres du 23 décembre 1994, la Commission fait fonction d'organe consultatif permanent du Gouvernement.

A plusieurs reprises, depuis 1995, la Commission a mis à profit ce nouveau mandat.

Plus particulièrement, en avril 1999, sur la proposition du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), elle a organisé en collaboration avec le Ministère des Affaires étrangères, le CICR et la Croix-Rouge de Belgique, une première Rencontre européenne des Commissions nationales de mise en oeuvre du droit international humanitaire.

Si, de 1987 à ce jour, la Commission a pu fonctionner sur la base de la décision du Conseil des Ministres de 1987, revue en 1994, il a été jugé opportun de constater aujourd'hui, de manière plus officielle, l'existence légale de la Commission.

Il faut rappeler que celle-ci fut parmi les premières Commissions de mise en oeuvre du droit international humanitaire. Plus encore, la Commission belge et ses travaux sont régulièrement cités en exemple par le CICR dans ses campagnes en faveur de l'exécution par les Etats de leurs obligations résultant du droit humanitaire. La Commission belge a aussi servi de modèle pour la mise en place de Commissions comparables dans d'autres pays.

L'année 1999 a été estimée particulièrement bien choisie pour proposer de reconnaître, par la voie d'un arrêté royal, l'existence, la mission et les activités de la Commission de droit humanitaire. C'est en effet, en 1999, qu'a été célébré le cinquantième anniversaire des Conventions de Genève de 1949. En outre, 1999 fut aussi l'occasion de rappeler qu'il y a cent ans, en 1899, furent adoptées les premières Conventions de La Haye.

La création par arrêté royal d'une Commission ayant en charge l'étude de problèmes liés à la mise en oeuvre d'instruments du droit international humanitaire n'est pas chose nouvelle en Belgique.

En effet, peu de temps après l'approbation, par la loi belge du 3 septembre 1952, des quatre Conventions de Genève de 1949, le Gouvernement mit en place une Commission permanente pour l'examen des questions de droit pénal dans les rapports internationaux. Cette Commission fut créée auprès du Ministère des Affaires étrangères,par arrêté royal du 31 octobre 1952.

En 1956, cette Commission a remis au Gouvernement un avis concernant la législation à élaborer afin d'assurer la répression des infractions aux Conventions de Genève, accompagné d'un avant-projet de loi-type à ce sujet.

Examens des articles Les différentes dispositions contenues dans le projet d'arrêté reprennent en substance les termes qui furent ceux des décisions du Conseil des Ministres qui, en 1987 et en 1994, ont respectivement créé la Commission et redéfini sa mission. Certaines dispositions qui figurent actuellement dans le Règlement d'ordre intérieur de la Commission, adopté le 14 novembre 1995, ont été intégrées dans le projet d'arrêté.

Article 1er Afin de souligner le lien de continuité avec la Commission interdépartementale de droit humanitaire, créée en 1987, il est énoncé que cette Commission est réorganisée par l'arrêté en projet, sous le nom de « Commission interministérielle de droit humanitaire ».

L'usage du qualificatif « interministériel », plutôt que celui « interdépartemental », manifeste sans ambiguïté que cette Commission réunit les représentants des différents Ministres concernés par la mise en oeuvre, au plan national, des instruments de droit international humanitaire.

Article 2 L'article 2 définit la mission de la Commission interministérielle de droit humanitaire. Ces tâches sont celles qui avaient été fixées dans les décisions du Conseil des Ministres de 1987 et de 1994.

En outre, l'on a aussi veillé à ce que la Commission, ainsi réorganisée, assure la continuité des travaux qui furent ceux de la Commission interdépartementale créée en 1987.

Article 3 L'établissement d'un rapport annuel d'activités est actuellement inscrit dans le Règlement d'ordre intérieur de la Commission interdépartementale. Celle-ci s'est acquittée régulièrement de cette obligation et a transmis chaque année un rapport de ses travaux aux différents Ministres représentés au sein de la Commission.

Le rapport d'activités est soumis pour approbation aux membres de la Commission, et, une fois adopté, le rapport est transmis aux Ministres représentés à la Commission.

Dans un souci de bonne information des Assemblées législatives fédérales, communautaires et régionales, le Ministre ayant les Affaires étrangères dans ses attributions peut communiquer le rapport annuel à ces Assemblées.

Ceci aura sans doute pour effet de renforcer la visibilité et la notoriété de la Commission et, surtout, de mieux faire connaître les ressources qu'elle présente en termes d'expertise.

Depuis sa création en 1987, la Commission de droit humanitaire a développé des contacts avec le CICR, plus spécialement ses Services consultatifs en droit international humanitaire, et avec certaines Commissions de mise en oeuvre qui sont actives dans d'autres pays.

A diverses reprises, le CICR et des Commissions étrangères ont sollicité la communication de documents concernant les activités ou résultant des travaux de la Commission belge. Cette possibilité, actuellement inscrite dans le Règlement d'ordre intérieur de la Commission, est désormais consacrée au § 2 de l'article 3.

Article 4 L'article 4 détermine la composition de la Commission et reprend en substance les dispositions figurant à cet égard dans les décisions du Conseil des Ministres de 1987 et de 1994.

Il en va de même s'agissant de la participation de représentants des Communautés et des Régions et de représentants de la Croix-Rouge de Belgique.

Article 5 Les autorités chargées de désigner un représentant désignent également un suppléant. Celui-ci remplace le membre qui est empêché d'assister à une réunion de la Commission.

Il va en effet sans dire que l'absence d'un membre lors des réunions peut lourdement handicaper, voire bloquer le bon fonctionnement de la Commission.

Article 6 Dès la création de la Commission en 1987, quelques Ministres ont désigné, outre un représentant et un suppléant, un ou plusieurs experts permanents. Ce fut le cas pour le Ministre de la Justice et pour le Ministre de la Défense.

La possibilité de voir des experts joints aux travaux de la Commission a ensuite été inscrite dans le Règlement d'ordre intérieur de la Commission. Elle est désormais consacrée par l'article 6 du projet d'arrêté.

Article 7 Afin de permettre à la Commission de disposer de toutes les informations nécessaires à ses travaux, la faculté lui est donnée d'inviter des délégués d'autorités autres que celles représentées à la Commission et d'associer à ses activités toute personne dont la collaboration est jugée utile.

Article 8 L'article 8 concerne le Règlement d'ordre intérieur de la Commission.

Depuis sa création en 1987, la Commission s'est dotée d'un Règlement d'ordre intérieur; le premier fut adopté le 16 juin 1987, puis modifié et remplacé le 29 mai 1990; un nouveau Règlement d'ordre intérieur fut adopté le 14 novembre 1995.

Désormais, le Règlement d'ordre intérieur devra être soumis au Ministre ayant les Affaires étrangères dans ses attributions.

Article 9 Si, au moment de sa création, en 1987, la Commission a pu bénéficier de moyens en personnel et en matériel fournis par la Commission pour les Problèmes nationaux de Défense (CPND) (4), il n'en va plus de même depuis 1993, lorsque le Gouvernement décida la dissolution de la CPND « en sa forme actuelle ».

Selon la décision du Conseil des Ministres de 1994, ayant redéfini le mandat de la Commission de droit humanitaire, celle-ci fonctionne désormais sous la tutelle du Ministre des Affaires étrangères. Il revient dès lors à ce Ministre de mettre à disposition de la Commission les moyens que nécessitent ses activités.

Articles 10 et 11 Ces dispositions ne nécessitent pas de commentaires particuliers.

Les événements de ces dernières années ont, de manière répétée et quelque fois de façon tragique, mis en lumière l'actualité du droit humanitaire et l'importance de son respect. Celui-ci implique nécessairement la mise en oeuvre et la diffusion de ce droit. La Belgique joue à cet égard un rôle de premier plan, tant par les initiatives législatives en la matière (répression des infractions graves, interdiction des mines anti-personnel,...), que par la création des mécanismes nécessaires à une mise en oeuvre efficace et coordonnée (la création de la Commission interdépartementale, dès 1987, et la structure des conseillers en droit des conflits armés).

La Commission de droit humanitaire contribue au rôle joué par la Belgique dans le développement du droit international humanitaire.

Elle paraît être l'organe consultatif adéquat, auprès du Pouvoir exécutif fédéral, pour contribuer à la création des conditions nécessaires au respect des obligations internationales en ce domaine.

Il s'avère indispensable de renforcer aujourd'hui le rôle de cette Commission, celle-ci constituant indéniablement un outil de connaissances et d'expertise à la disposition du Gouvernement.

Nous avons l'honneur d'être, Sire, De Votre Majesté, les très respectueux et très fidèles serviteurs.

Le Premier Ministre, G. VERHOFSTADT Le Ministre des Affaires étrangères, L. MICHEL La Ministre de la Santé publique, Mme M. AELVOET Le Ministre de l'Intérieur, A. DUQUESNE Le Ministre de la Défense, A. FLAHAUT Le Ministre de la Justice, M. VERWILGHEN _______ Notes (1) Sur les 43 mesures de mise en oeuvre répertoriées par la Commission de droit humanitaire, 23 concernent simultanément plusieurs Départements ministériels et 5 les concernent tous.(2) En 1991, a été publié dans la « Revue internationale de la Croix-Rouge » (RICR) un article consacré à cette Commission, où sont décrits les origines, les circonstances de création, la composition, la mission, la méthode de travail, le mode de fonctionnement et un bilan succinct des travaux de la Commission (M.OFFERMANS, « La Commission interdépartementale de droit humanitaire de Belgique », RICR, 1991, pp. 164-177). Cet article a été complété, pour la période 1991-1999, par un texte figurant dans le rapport de la « Rencontre européenne des Commissions et autres instances nationales sur le droit international humanitaire », tenue à Bruxelles, les 19 et 20 avril 1999. (3) Ces documents peuvent être consultés en leur version française sur le site Internet du CICR.Ils ont même fait l'objet d'une traduction en Russe. (4) En 1987, la présidence de la Commission interdépartementale de droit humanitaire avait été confiée au président de la CPND. 6 DECEMBRE 2000. - Arrêté royal portant réorganisation de la Commission interdépartementale de droit humanitaire ALBERT II, Roi des Belges, A tous, présents et à venir, Salut.

Vu l'article 37 de la Constitution;

Considérant que, dans le prolongement du cinquantième anniversaire des Conventions de Genève du 12 août 1949, il convient de consacrer officiellement le rôle assumé par la Commission interdépartementale de droit humanitaire, de renforcer sa notoriété et de la réorganiser en vue d'améliorer son fonctionnement;

Vu l'avis de l'inspecteur des finances, donné le 6 septembre 2000;

Sur la proposition de Notre Premier Ministre, de Notre Ministre des Affaires étrangères, de Notre Ministre de la Santé publique, de Notre Ministre de l'Intérieur, de Notre Ministre de la Défense, de Notre Ministre de la Justice et de l'avis de Nos Ministres qui en ont délibéré en Conseil, Nous avons arrêté et arrêtons :

Article 1er.La Commission interdépartementale de droit humanitaire, créée par décision du Conseil des Ministres du 20 février 1987 et dont la mission a été redéfinie par décision du Conseil des Ministres du 23 décembre 1994, est réorganisée sous le nom de « Commission interministérielle de droit humanitaire ».

Art. 2.La Commission interministérielle de droit humanitaire, ci-après dénommée « la Commission », a pour mission de : 1° identifier et examiner les mesures nationales d'exécution nécessaires à la mise en oeuvre des règles du droit international humanitaire, en informer les Ministres fédéraux concernés et leur soumettre des propositions en la matière;2° veiller au suivi et à la coordination des mesures nationales d'exécution visées au 1°;3° assister, en qualité d'organe consultatif permanent, le Gouvernement fédéral, d'initiative ou à la demande de celui-ci, par des études, rapports, avis ou propositions relatifs à l'application et au développement du droit international humanitaire;4° assurer la continuité des travaux et la conservation des archives de la Commission interdépartementale de droit humanitaire visée à l'article 1er.

Art. 3.§ 1er. Chaque année, la Commission établit un projet de rapport d'activités qui comprend, s'il y a lieu, des conclusions et des propositions d'ordre général. Ce projet est soumis aux membres de la Commission un mois avant la réunion prévue pour son adoption.

Une fois le rapport adopté, la Commission le transmet à tous les Ministres qui y sont représentés. Ce rapport peut ensuite être transmis par le Ministre qui a les Affaires étrangères dans ses attributions, à la Chambre des représentants, au Sénat et aux Conseils de Communauté et de Région. § 2. La Commission peut communiquer, lorsqu'elle le juge utile, tous autres documents résultant de ses travaux au Comité international de la Croix-Rouge et aux organismes étrangers chargés d'une mission semblable à la sienne.

Art. 4.§ 1er. La Commission est composée de : - un président, désigné par le Ministre ayant les Affaires étrangères dans ses attributions; - un représentant du Premier Ministre; - un représentant du Ministre ayant les Affaires étrangères dans ses attributions; - un représentant du Ministre ayant la Justice dans ses attributions; - un représentant du Ministre ayant la Défense nationale dans ses attributions; - un représentant du Ministre ayant l'Intérieur dans ses attributions; - un représentant du Ministre ayant la Santé publique dans ses attributions; - un représentant du Ministre ayant la Coopération au développement dans ses attributions.

La Commission comprend également un vice-président et un secrétaire désignés par elle, en son sein ou parmi les experts permanents visés à l'article 6. § 2. Dans l'exécution de sa mission, la Commission invite les Gouvernements de Communauté et de Région et la Croix-Rouge de Belgique, à désigner des représentants pour participer à ses travaux. § 3. Un suppléant est également désigné pour chaque représentant. § 4. Les représentants et leurs suppléants sont désignés par leurs autorités respectives.

Art. 5.Le membre empêché est remplacé par son suppléant.

Art. 6.La Commission peut être assistée par des experts permanents.

L'expert permanent est désigné par la Commission, sur la proposition d'un Ministre représenté à la Commission.

L'expert permanent est informé des travaux de la Commission, au même titre que les membres de la Commission.

Art. 7.La Commission peut inviter des délégués d'autorités autres que celles représentées au sein de la Commission.

La Commission peut également entendre et associer à ses travaux toute personne dont la collaboration est jugée utile.

Art. 8.Lors de la première réunion qui suit l'entrée en vigueur du présent arrêté, la Commission établit un règlement d'ordre intérieur qu'elle soumet à l'approbation du Ministre ayant les Affaires étrangères dans ses attributions.

Art. 9.Le Ministre ayant les Affaires étrangères dans ses attributions met à la disposition de la Commission du personnel administratif, des locaux et des moyens matériels.

Art. 10.Le présent arrêté entre en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.

Art. 11.Notre Premier Ministre et Nos Ministres et Secrétaires d'Etat sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté.

Donné à Bruxelles, le 6 décembre 2000.

ALBERT Par le Roi : Le Premier Ministre, G. VERHOFSTADT Le Ministre des Affaires étrangères, L. MICHEL La Ministre de la Santé publique, Mme M. AELVOET Le Ministre de l'Intérieur, A. DUQUESNE Le Ministre de la Défense, A. FLAHAUT Le Ministre de la Justice, M. VERWILGHEN