6 NOVEMBRE 2010. - Arrêté royal réglementant l'accès au marché de l'assistance en escale à l'aéroport de Bruxelles-National. - Avis rectificatif

Au Moniteur belge n° 335 du 17 novembre 2010, deuxième édition, il y a lieu d'insérer derrière le Rapport au Roi le texte suivant à la page 71536: « AVIS 48.288/4 DU 9 JUIN 2010 DE LA SECTION DE LEGISLATION DU CONSEIL D'ETAT LE CONSEIL D'ETAT, section de législation, quatrième chambre, saisi par le Secrétaire d'Etat à la Mobilité, adjoint au Premier Ministre, le 17 mai 2010, d'une demande d'avis, dans un délai de trente jours, sur un projet d'arrêté royal « réglementant l'accès au marché de l'assistance en escale à l'aéroport de Bruxelles-National », a donné l'avis suivant : Compte tenu du moment où le présent avis est donné, le Conseil d'Etat attire l'attention sur le fait qu'en raison de la démission du Gouvernement, la compétence du Gouvernement se trouve limitée à l'expédition des affaires courantes. Le présent avis est toutefois donné sans qu'il soit examiné si le projet relève bien de la compétence ainsi limitée, la section de législation n'ayant pas connaissance de l'ensemble des éléments de fait que le Gouvernement peut prendre en considération lorsqu'il doit apprécier la nécessité d'arrêter ou de modifier des dispositions réglementaires.

Comme la demande d'avis est introduite sur la base de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat, tel qu'il est remplacé par la loi du 2 avril 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 02/04/2003 pub. 14/05/2003 numac 2003000376 source service public federal interieur Loi modifiant certains aspects de la législation relative à l'organisation et au fonctionnement de la section de législation du Conseil d'Etat fermer, la section de législation limite son examen au fondement juridique du projet, à la compétence de l'auteur de l'acte ainsi qu'à l'accomplissement des formalités préalables, conformément à l'article 84, § 3, des lois coordonnées précitées.

Sur ces trois points, le projet appelle les observations ci-après.

Observation préalable Diverses dispositions de l'arrêté en projet renvoient de l'une à l'autre par le recours aux expressions « Nonobstant » (« Onverminderd » dans la version néerlandaise) et « Sous réserve » (« Onder voorbehoud » dans la version néerlandaise). L'attention de l'auteur du projet est cependant attirée : - sur ce qu'il convient de veiller à l'uniformité des expressions utilisées dans les deux versions du projet. L'équivalent en français du mot « onverminderd » est en effet « sans préjudice de » et non « nonobstant ». Cette locution signifie que la disposition énoncée est sans incidence sur l'application d'une autre disposition (1); - sur ce qu'il convient d'utiliser l'expression qui reflète exactement la volonté de l'auteur. Tel ne semble cependant pas toujours être le cas.

Ainsi, à titre d'exemple, les paragraphes 3 et 4 de l'article 5 précisent qu'ils s'appliquent « Nonobstant les [lire : « Sans préjudice des « ] possibilités prévues à l'article 7, § 1er », tandis que l'article 7, § 1er, dispose, pour sa part, qu'il trouve à s'appliquer « Sous réserve de l'application des articles 5 et 6 » et que, à l'opposé de l'article 5, §§ 3 et 4, l'article 6 ne contient aucun renvoi à l'article 7, § 1er. Une telle formulation est contradictoire compte tenu du sens précis qu'il convient de donner à ces mots (2). Les articles 5, 6 et 7 du projet doivent en conséquence être revus afin de faire ressortir l'intention exacte de l'auteur du projet. Sans doute convient-il, si telle est bien l'intention de l'auteur du projet : - soit de préciser aux articles 5 et 6 qu'ils s'appliquent « Sous réserve de l'article 7, § 1er », tout en omettant les mots « Sous réserve de l'application des articles 5 et 6 » à l'article 7, § 1er; - soit de ne pas prévoir, dans les articles 5 et 6, de renvoi à l'article 7, § 1er, tout en remplaçant à l'article 7, § 1er, les mots « Sous réserve de l'application des articles 5 et 6 » par les mots « Par dérogation aux articles 5 et 6 ».

De même, mieux vaudrait à l'article 6, §§ 3 et 4, remplacer les mots « nonobstant les paragraphes 1er et 2 » par les mots « Par dérogation aux paragraphes 1er et 2 ».

L'arrêté en projet doit être réexaminé à la lumière de ces deux observations.

Observations particulières Préambule Alinéa 1er.

A la fin de cet alinéa, qui mentionne le fondement légal du projet, il y a lieu de préciser que l'article 5 de la loi du 27 juin 1937 portant révision de la loi du 16 novembre 1919 relative à la réglementation de la navigation aérienne a été modifié(3) par l'article 18 de la loi programme du 2 janvier 2001.

Alinéas 3 et 4 Ces deux alinéas doivent être omis. La référence à la Directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté (ci-après la Directive 96/67/CE), prévue par l'article 23, paragraphe 1er, alinéa 2, de cette directive, doit figurer dans l'article 1er (4), qui sera dès lors ainsi rédigé : «

Article 1er.Le présent arrêté transpose la Directive 96/67/CE du Conseil du 15 octobre 1996 relative à l'accès au marché de l'assistance en escale dans les aéroports de la Communauté.

Il s'applique à l'aéroport de Bruxelles-National. » Alinéa 5 (devenant l'alinéa 3) Cet alinéa doit être rédigé comme suit : « Vu l'avis 48.288/4 du Conseil d'Etat, donné le 9 juin 2010, en application de l'article 84, § 1er, alinéa 1er, 1°, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973 ; » (5) A la fin du préambule, il convient en outre d'ajouter la mention des ministre et secrétaire d'Etat proposant l'arrêté royal(6).

Dispositif Article 2 L'article 2, point d), de la Directive 96/67/CE définit comme suit l'« usager d'un aéroport » : « toute personne physique ou morale transportant par voie aérienne des passagers, du courrier et/ou du fret, au départ ou à destination de l'aéroport considéré ».

L' « aéroport considéré » étant en l'occurrence, aux termes de l'article 1er du projet, celui de Bruxelles-National, c'est donc celui-ci qu'il y a lieu de viser à la fin de l'article 2, 3°, du projet, plutôt que, de manière plus générale, « un aéroport belge ».

Article 3 Dans le premier paragraphe du texte français, les mots « selon les pratiques du commerce » doivent être remplacés par ceux utilisés dans l'article 4, paragraphe 1, de la Directive 96/67/CE » selon les pratiques commerciales en vigueur ».

Article 5 1. Le cinquième paragraphe transpose l'article 6, paragraphe 3, alinéa 1er, de la Directive 96/67/CE, suivant lequel : « De surcroît, à compter du 1er janvier 2001, l'un au moins de ces prestataires autorisés ne peut être contrôlé directement ou indirectement : - ni par l'entité gestionnaire de l'aéroport, - ni par un usager ayant transporté plus de 25 % des passagers ou du fret enregistrés dans l'aéroport au cours de l'année précédant celle où s'opère la sélection de ces prestataires, - ni par une entité contrôlant ou étant contrôlée directement ou indirectement par cette entité gestionnaire ou par un tel usager.» Ces derniers mots, « ou par un tel usager », n'ont pas leur pendant à la fin de l'article 5, § 5, du projet qui mentionne », ni par une entité qui exerce un contrôle direct ou indirect sur l'entité gestionnaire ou si inversement cette dernière exerce un contrôle direct ou indirect sur cette entité ». Cette partie du texte doit donc être revue pour combler cette lacune. 2. L'article 6, paragraphe 4, de la directive 96/67/CE dispose comme suit : « Lorsque, en application du paragraphe 2, ils limitent le nombre de prestataires autorisés, les Etats membres ne peuvent pas empêcher un usager d'un aéroport, quelle que soit la partie de cet aéroport qui lui est affectée, de bénéficier, pour chaque catégorie de service d'assistance en escale sujette à limitation, d'un choix effectif entre au moins deux prestataires de services d'assistance en escale, dans les conditions prévues aux paragraphes 2 et 3 ». Cette règle n'est pas, comme telle, transposée dans le projet, qui doit donc être complété sur ce point.

Il est possible que les articles 5, § 6, et 6, § 5, du projet, qui ne reproduisent eux-mêmes aucune disposition de la directive, soient conçus comme une forme d'application du principe énoncé à l'article 6, paragraphe 4, de la directive 96/67/CE, mais si tel est le cas, il conviendrait alors de faire plus clairement apparaître dans l'arrêté en projet, outre ce principe même, la manière dont les dispositions des deux paragraphes précités en constitueraient des applications. 3. L'article 5, § 6, du projet, vise une hypothèse qui n'est pas envisagée spécifiquement par la directive 96/67/CE, à savoir le remplacement temporaire des prestataires de services d'assistance en escale. Au regard de l'article 11, paragraphe 2, de la directive 96/67/CE, l'article 5, § 6, du projet ne semble admissible que si le tiers désigné satisfait aux conditions de l'article 9, § 2, du projet.

Article 6 La directive 96/67/CE assigne à l'Etat membre, à l'entité gestionnaire, aux usagers d'un aéroport et aux prestataires de services d'assistance en escale des rôles distincts dans le marché de l'assistance en escale dans les aéroports de l'Union européenne.

L'article 7, paragraphe 2, de la directive 96/67/CE accorde expressément aux Etats membres le pouvoir de réserver à deux usagers l'exercice de l'auto-assistance pour les catégories de services qu'il énumère. Un Etat membre ne peut dès lors déléguer ce pouvoir à l'entité gestionnaire, comme prévu à l'article 6, § 2, du projet, qui sera donc revu en conséquence (7).

Article 7 Le paragraphe 1er appelle une observation similaire car c'est aussi aux « Etats membres » que l'article 8, paragraphe 1, de la directive 96/67/CE accorde le pouvoir de « réserver, soit à l'entité gestionnaire de l'aéroport, soit à une autre entité, la gestion des infrastructures centralisées » et de « rendre obligatoire l'usage de ces infrastructures par les prestataires de services et par les usagers pratiquant l'auto-assistance ».

Il n'est dès lors pas conforme à cette directive de permettre à l'entité gestionnaire de se réserver ou de confier à une autre entité cette gestion des infrastructures centralisées et de rendre leur usage obligatoire. L'article 7 doit être revu sur ce point.

Article 8 Dans le texte français du point b), ii), du paragraphe 2, alinéa 2, au lieu de « dispositions de concurrence », il faut écrire « distorsions de concurrence », comme au point b), ii), de l'article 9, paragraphe 2, alinéa 2, de la directive 96/67/CE. Article 9 1. Suivant l'article 11, paragraphe 1, de la directive 96/67/CE, ce sont les Etats membres, et non les entités gestionnaires, qui « prennent les mesures nécessaires pour que soit organisée une procédure de sélection des prestataires autorisés à fournir des services d'assistance en escale sur un aéroport lorsque leur nombre est limité dans les cas prévus à l'article 6 paragraphe 2 ou à l'article 9 » et c'est également aux Etats qu'il revient de prévoir « l'établissement d'un cahier des charges ou de spécifications techniques auxquels ces prestataires doivent répondre ». L'article 9, § 1er, alinéa 1er, et alinéa 2, point a), du projet doit être revu en ce sens. 2. L'article 11, paragraphe 1er, point e), de la Directive 96/67/CE prévoit que « lorsqu'un prestataire cesse son activité avant l'expiration de la période pour laquelle il a été sélectionné, il est procédé à son remplacement suivant la même procédure ». Les deux alinéas (8) insérés entre les points e) et f) de l'article 9, § 1er, alinéa 2, du projet doivent par conséquent être omis. La directive n'autorise en effet pas la cession des droits résultant pour un prestataire de sa sélection à une autre entreprise « moyennant l'accord de l'entité gestionnaire », même dans les conditions particulières visées par les deux alinéas précités. 3. A l'article 9, § 1er (lire : alinéa 1er), b), il y a lieu de faire mention du « Journal officiel de l'Union européenne ». Article 12 Conformément à l'article 15 de la Directive 96/67/CE, c'est aux Etats membres, le cas échéant sur la proposition de l'entité gestionnaire, qu'il appartient d'imposer les interdictions et obligations, qui font l'objet de cet article 15, comme de l'article 12 du projet : celui-ci ne peut dès lors abandonner ce pouvoir à l'entité gestionnaire et doit par conséquent être revu pour désigner l'autorité publique chargée de l'exercer en lieu et place de cette dernière.

Article 15 L'article 20 de la Directive 96/67/CE ne permet pas non plus de confier à l'entité gestionnaire le pouvoir de suspendre totalement ou partiellement des obligations qui découlent de la directive à l'égard des prestataires et usagers de pays tiers, dans les cas décrits par son paragraphe 1er.

Ce droit est en effet réservé à l'Etat membre lui-même.

L'article 15, § 1er, du projet doit par ailleurs être fondamentalement revu pour aligner sa rédaction sur celle de l'article 20, paragraphe 1er, de la directive, dont il ne constitue pas une transposition correcte.

Article 16 Cet article, à mettre en relation avec les définitions de l'« aviation générale » et de l' »aviation d'affaires » figurant à l'article 2, 4° et 5°, prévoit que l'arrêté en projet n'est pas d'application pour ces deux types d'aviation.

Vu que la Directive 96/67/CE n'établit pas cette distinction, la section de législation du Conseil d'Etat s'interroge quant à sa conformité au droit communautaire.

Article 17 Cette disposition abrogatoire doit mentionner que l'arrêté royal du 12 novembre 1998 à abroger a été modifié par celui du 31 octobre 2001 (9).

Il y a en outre lieu d'examiner si, en raison du remplacement intégral de cet arrêté royal du 12 novembre 1998 par celui en projet, certaines mesures transitoires ne devraient pas être ajoutées à ce dernier, notamment afin de maintenir les effets juridiques de certaines décisions prises conformément au texte abrogé et dont l'entrée en vigueur du nouveau règlement rendrait le sort incertain (10).

Article 18 Il résulte de l'article 18 du projet que l'arrêté entrera immédiatement en vigueur le jour de sa publication au Moniteur belge.

A moins d'une raison spécifique justifiant une dérogation au délai usuel d'entrée en vigueur, fixé par l'article 6, alinéa 1er, de la loi du 31 mai 1961 relative à l'emploi des langues en matière législative, à la présentation, à la publication et à l'entrée en vigueur des textes légaux et réglementaires, il faut renoncer, en principe, à l'entrée en vigueur immédiate afin d'accorder à chacun un délai raisonnable pour prendre connaissance des nouvelles règles (11).

Article 19 Dans la version française, le verbe de la phrase principale manque.

Annexe A l'annexe, au point 11, il y a lieu d'omettre l'alinéa 2 : « Pour autant que ces services ne soient pas assurés par le service de circulation aérienne. » Observation finale Il n'y a pas lieu de diviser un article en paragraphes lorsque chaque paragraphe ne compte qu'un seul alinéa (12).

Cette observation vaut pour les articles 3, 4, 9, 13 et 15.

La chambre était composée de Messieurs P. LIENARDY, président de chambre, J. JAUMOTTE, L. DETROUX, conseillers d'Etat, Mme C. GIGOT, greffier.

Le rapport a été présenté par M. J.-L. PAQUET, premier auditeur.

LE GREFFIER C. GIGOT LE PRESIDENT P. LIENARDY. » _______ Notes (1) Voir Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst.consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation n° 3.2.a). (2) Ibidem. (3) Voir Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation n° 27, alinéa 1er, point c). (4) Ibidem, recommandation n° 94 et formule F4-1-2-1. (5) Voir Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », formule F 3-5-2. (6) Ibidem, recommandation nos 19, alinéa 1er, point f), et 41 et formule F 3-8-1. (7) La section de législation s'est prononcée dans le même sens dans l'avis 29.513/3, donné le 5 octobre 1999, sur un projet devenu l'arrêté du Gouvernement flamand du 17 décembre 1999 réglementant l'accès au marché de l'assistance en escale de Gouvernement flamand des aéroports régionaux flamands et l'avis 29.751/4, donné le 2 février 2000, sur un projet devenu l'arrêté du Gouvernement wallon du 24 mars 2000 réglementant l'accès au marché de l'assistance en escale aux aéroports relevant de la Région wallonne. (8) Ces deux alinéas proviennent de l'article 3 de l'arrêté royal du 31 octobre 2001 modifiant l'arrêté royal du 12 novembre 1998 réglementant l'accès au marché de l'assistance en escale à l'aéroport de Bruxelles-National, qui n'a pas été soumis à l'avis de la section de législation du Conseil d'Etat. (9) Voir Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst-consetat.be, onglet « Technique législative », recommandation n° 138. (10) Ibidem, recommandations nos 143 à 145. (11) Voir Principes de technique législative - Guide de rédaction des textes législatifs et réglementaires, www.raadvst- consetat.be, onglet « Technique législative » recommandations n°s 146 et sv, en particulier les recommandations nos 150 à 152.1. (12) Voir l'avis 44.647/4, donné le 10 décembre 2008, sur un projet devenu l'arrêté royal du 16 mars 2009 fixant les conditions d'admission à la circulation aérienne de certains aéronefs non munis d'un certificat de navigabilité. Ibidem, recommandation n° 57.3.