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publié le 07 décembre 2001
Informatiser la Justice. Oui, mais comment ?

Extrait de l'arrêt n° 128/2001 du 18 octobre 2001 Numéro du rôle : 1956 En cause : les questions préjudicielles concernant, d'une part, l'article 47,

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Extrait de l'arrêt n° 128/2001 du 18 octobre 2001 Numéro du rôle : 1956 En cause : les questions préjudicielles concernant, d'une part, l'article 47, §§ 2 et 3, du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets et, d'autre part, les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer relative à la motivation formelle des actes administratifs, posées par le Tribunal de première instance de Malines.

La Cour d'arbitrage, composée des présidents A. Arts et M. Melchior, des juges L. François, P. Martens, R. Henneuse et M. Bossuyt, et, conformément à l'article 60bis de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, du président émérite H. Boel, assistée du greffier L. Potoms, présidée par le président émérite H. Boel, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet des questions préjudicielles Par jugement du 13 avril 2000 en cause de la commune de Fourons contre la Région flamande, dont l'expédition est parvenue au greffe de la Cour d'arbitrage le 21 avril 2000, le Tribunal de première instance de Malines a posé les questions préjudicielles suivantes : « 1. L'article 47, §§ 2 et 3, du décret du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets viole-t-il les règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, et en l'occurrence l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, l'article 9, § 1er, alinéa 3, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions et l'article 2 de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer ? 2. En édictant la loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer relative à la motivation formelle des actes administratifs, et plus précisément les articles 2 et 3 de cette loi, le législateur national a-t-il violé les règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, en tant que ces articles 2 et 3 sont applicables aux actes administratifs des régions ? » (...) IV. En droit (...) Quant à la première question préjudicielle B.1. La première question préjudicielle porte sur la conformité de l'article 47, §§ 2 et 3, du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets aux règles qui sont établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, en particulier l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, l'article 9, § 1er, alinéa 3, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions et l'article 2 de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative à la compétence fiscale visée à l'article 110, §§ 1er et 2, de la Constitution.

B.2. L'affaire en cause devant le juge a quo concerne une contestation portant sur la redevance d'environnement en ce qui concerne les déchets pour le troisième trimestre de 1990. A l'époque, l'article 47, §§ 2 et 3, du décret sur les déchets du 2 juillet 1981, tel qu'il était d'application dans la version résultant de l'article 2 du décret du 20 décembre 1989 et donc avant sa modification, à partir du 1er janvier 1991, par l'article 67 du décret du 21 décembre 1990, disposait : « § 2. Le montant de la redevance visée au § 1er est fixé à : 1° a) 3 000 francs par tonne pour la destruction, la neutralisation et l'élimination de déchets toxiques, visées à l'article 2 de l'arrêté royal du 9 février 1976 portant règlement général sur les déchets toxiques, dans une installation qui n'est pas prévue par les points b) et c) ci-dessous;b) 500 francs par tonne pour la destruction par incinération de déchets toxiques visés à l'article 2 de l'arrêté royal précité, dans une installation autorisée conformément à l'article 4 du même arrêté;c) 400 francs par tonne : - pour la destruction autrement que par incinération; - pour la neutralisation; - pour l'élimination, à l'exception du recyclage, de la récupération et de la régénération, de déchets toxiques visés à l'article 2 de l'arrêté royal précité, dans une installation autorisée conformément à l'article 4 du même arrêté; 2° a) 2 000 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge non prévue par les points b) jusqu'à k) inclus cités [ci-dessous];b) 1) 900 francs par tonne pour le déversement sur une décharge autorisée pour des déchets industriels;2) 100 francs par tonne pour le déversement sur la décharge précitée de déchets provenant de la destruction d'épaves de voitures et de ferrailles;3) 20 francs par tonne pour le déversement sur la décharge précitée de déchets provenant d'opérations d'assainissement du sol et de l'élimination de revêtements et d'éléments de charpente d'immeubles contenant de l'amiante;c) 1) 350 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge autorisée pour des ordures ménagères;2) 50 francs par tonne pour le déversement sur la décharge précitée de résidus de recyclage provenant d'entreprises utilisant des déchets de papier et de carton comme matière première pour la production de papier et de carton neufs;d) 350 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge monovalente autorisée pour des cendres volantes provenant de centrales thermiques;e) 350 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge monovalente autorisée pour des ordures ménagères broyées;f) 1) 350 francs par tonne pour le déversement de déchets contenant des fibres d'amiante libres y compris des boues, sur une décharge monovalente autorisée pour des déchets contenant de l'amiante;2) 100 francs par tonne pour le déversement de déchets contenant des fibres d'amiante fixées, sur une décharge monovalente autorisée pour des déchets contenant de l'amiante;g) 200 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge autorisée pour des déchets inertes;h) 80 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge monovalente autorisée pour des oxydes de fer provenant de la production de zinc, connus sous le nom de jarosite et goethite;i) 30 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge monovalente autorisée pour des déchets contenant du plâtre et du chlorure de calcium;j) 30 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge monovalente autorisée pour des déchets miniers;k) 10 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge monovalente autorisée pour de la terre draguée;3° a) 1 000 francs par tonne pour l'incinération de déchets dans un four non prévu par les points b) jusqu'à d) inclus cités ci-dessous;b) 300 francs par tonne pour l'incinération de déchets dans un four autorisé pour déchets industriels et pour le traitement physicochimique de déchets dans des installations autorisées à cet effet;c) 150 francs par tonne pour l'incinération de déchets dans un four autorisé pour des ordures ménagères;d) 150 francs par tonne pour l'incinération de déchets dans un four autorisé pour des déchets particuliers;4° 350 francs par tonne pour la collecte de déchets dans la Région flamande qui seront déchargés ou incinérés au dehors de la Région flamande. § 3. La redevance est due au moment où les déchets sont éliminés par les établissements visés au § 2, 1° jusqu'à 3° inclus ou sont ramassés par les entreprises, communes et associations de communes visées par le § 2, 4°. » B.3. Les éléments de l'affaire, les mémoires complémentaires et l'intervention de la commune de Fourons à l'audience font apparaître que seuls sont en cause le paragraphe 2, 2°, a), de l'article 47 précité et le paragraphe 2, 4°, de ce même article, en ce qu'il a trait aux déchets ménagers. La Cour limite dès lors son contrôle à ces dispositions.

B.4. La Cour examine la conformité des dispositions en cause aux règles répartitrices de compétences telles qu'elles étaient en vigueur au moment où ces dispositions ont été adoptées.

Il n'y a pas lieu en l'espèce de procéder à un contrôle - nonobstant la demande en ce sens dans la question préjudicielle - au regard de l'article 2 de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer relative à la compétence fiscale visée à l'article 110, §§ 1er et 2, de la Constitution, qui a été inséré dans la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer alors en vigueur par l'article 356 de la loi ordinaire du 16 juillet 1993 visant à achever la structure fédérale de l'Etat.

B.5. Le décret sur les déchets du 2 juillet 1981 prévoit un dispositif destiné à prévenir les incommodités et la pollution causées par les déchets.

L'article 47 fait partie du chapitre IX du décret, qui soumet l'élimination de déchets solides à une « redevance » d'environnement (« milieuheffing ») qui tend à limiter la production de déchets et la pollution de l'environnement que ceux-ci entraînent.

B.6. Contrairement à ce qui est suggéré par la traduction officielle en français du décret, cette « redevance » d'environnement n'apparaît pas comme la rétribution d'un service fourni par l'autorité au profit du redevable, considéré individuellement; elle n'est donc pas une redevance, mais un impôt qui, en vertu de l'article 110, § 2, (désormais l'article 170, § 2) de la Constitution, relève de la compétence des régions.

B.7. L'article 110, § 2, de la Constitution disposait : « § 2. Aucun impôt au profit de la Communauté ou de la Région ne peut être établi que par un décret ou une règle visée à l'article 26bis.

La loi détermine, relativement aux impositions visées à l'alinéa précédent, les exceptions dont la nécessité est démontrée. » L'article unique (désormais l'article 1er) de la loi du 23 janvier 1989Documents pertinents retrouvés type loi prom. 23/01/1989 pub. 22/04/2011 numac 2011000233 source service public federal interieur Loi sur la juridiction visée aux articles 92bis, § 5 et § 6, et 94, § 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles. - Coordination officieuse en langue allemande fermer « portant application de l'article 110, § 2, alinéa 2, de la Constitution » était ainsi conçu : « Dans les cas non prévus par l'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des Communautés et des Régions, les Conseils ne sont pas autorisés à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition par l'Etat, ni à percevoir des centimes additionnels aux impôts et perceptions au profit de l'Etat, ni à accorder des remises sur ceux-ci. » L'article 11 de la loi spéciale du 16 janvier 1989 relative au financement des communautés et des régions disposait : « Les Communautés et les Régions ne peuvent ni lever de centimes additionnels ni accorder des réductions sur les impôts et perceptions visés par la présente loi, à l'exception de ceux visés aux articles 3, alinéa 1er, 6°, et 6, § 2.

A l'exception des cas prévus par la présente loi, les Communautés et les Régions ne sont pas autorisées à lever des impôts dans les matières qui font l'objet d'une imposition visée par la présente loi. » La collecte des déchets sur laquelle une taxe est levée par les dispositions litigieuses constituait une matière qui ne faisait pas l'objet d'un impôt visé par la loi spéciale du 16 janvier 1989.

La collecte des déchets n'était pas davantage une matière faisant l'objet d'une imposition par l'Etat.

En l'espèce, la compétence fiscale générale que la Constitution attribuait à la Région n'était donc pas entravée par les dispositions susdites des lois des 16 et 23 janvier 1989. Le fait que les déchets peuvent être considérés comme des produits, comme l'affirme la commune de Fourons, ne porte pas atteinte à cette compétence.

B.8. L'article 47, § 2, 2°, a), du décret litigieux instaure une « redevance » de 2 000 francs par tonne pour le déversement de déchets sur une décharge non prévue par les points b) à k) de cet article. Il s'agit d'une disposition générale par laquelle le législateur décrétal entend combattre le déversement sur d'autres lieux que des décharges autorisées. Cette disposition concerne le déversement sur le territoire de la Région flamande et ne saurait faire double emploi avec la taxe visée à l'article 47, § 2, 4°, pour la collecte de déchets qui sont déversés ou incinérés en dehors de la Région flamande.

Le législateur décrétal pouvait adopter l'article 47, § 2, 2°, a), ainsi interprété, sur la base de la compétence fiscale propre que la Région flamande tient directement de l'article 110, § 2, (aujourd'hui l'article 170, § 2) de la Constitution.

B.9. L'article 47, § 2, 4°, instaure une « redevance » de 350 francs par tonne pour la collecte de déchets dans la Région flamande qui seront déchargés ou incinérés hors de la Région flamande. La Cour contrôle cette disposition en tant qu'elle vise les déchets ménagers (B.3).

B.10. L'exercice par une région de sa compétence fiscale propre ne peut porter atteinte à la conception globale de l'Etat telle qu'elle se dégage des révisions constitutionnelles successives de 1970, 1980 et 1988 ainsi que des lois spéciales et ordinaires déterminant les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions.

Il ressort de l'ensemble de ces dispositions et notamment de celles de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 - insérées par l'article 4, § 8, de la loi spéciale du 8 août 1988 -, de l'article 9, § 1er, alinéa 3, et de l'article 49, § 6, alinéa 3, de la loi spéciale du 16 janvier 1989 que la structure de l'Etat belge repose sur une union économique et monétaire caractérisée par un marché intégré et l'unité de la monnaie.

Bien que l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 s'inscrive dans l'attribution de compétences aux régions en ce qui concerne l'économie, cette disposition traduit la volonté du législateur spécial de maintenir une réglementation de base uniforme de l'organisation de l'économie dans un marché intégré.

L'existence d'une union économique implique au premier chef la libre circulation des marchandises et des facteurs de production entre les composantes de l'Etat. Sont incompatibles avec une union économique, s'agissant des échanges de biens, les mesures établies de façon autonome par les composantes de l'union - en l'espèce, les régions - qui entravent la libre circulation; il en va nécessairement ainsi pour tous droits de douane intérieurs et toutes taxes d'effet équivalent.

La Cour doit donc examiner si la taxe en cause, qui n'est pas un droit de douane intérieur, constitue ou non une taxe d'effet équivalent.

B.11. La taxe susvisée est due : a) pour la collecte de déchets, et non pour le transport de ces déchets en dehors de la Région flamande; b) « au moment où les déchets [...] sont ramassés par les entreprises, communes et associations de communes » (article 47, § 3), et non au moment de l'exportation de ces déchets en dehors de la Région flamande; c) par le collecteur des déchets, et non par les personnes physiques ou morales qui exportent ces déchets;d) sur la base de la déclaration prévue à l'article 47ter, § 1er, du décret du 2 juillet 1981, et non sur la base du transfert effectif de déchets hors de la Région. B.12. Cette taxe ne se présente, ni en fonction de son objet, ni en fonction de l'opération à l'occasion de laquelle elle est due, de la personne du redevable ou du mode de perception, comme une taxe d'effet équivalent à un droit de douane.

Toutefois, la mesure contestée constitue en réalité une taxe qui, en ce qu'elle est liée au franchissement de la limite territoriale établie entre les régions en vertu de la Constitution, a un effet équivalent à celui d'un droit de douane dans la mesure où elle frappe les déchets destinés à être éliminés dans une autre région que la Région flamande plus lourdement que les déchets éliminés dans cette dernière. La taxe pour la collecte de déchets est certes identique lorsqu'ils sont déversés sur une décharge autorisée pour des déchets ménagers (article 47, § 2, 2°, c), et § 2, 4°), mais lorsqu'ils sont incinérés par après en dehors de la Région flamande (article 47, § 2, 4°), cette taxe est plus élevée que lorsqu'ils sont collectés en vue d'être incinérés dans un four autorisé pour des déchets ménagers dans la Région flamande (article 47, § 2, 3°, c). En l'espèce, aucune règle ne prévoit, comme le fait la modification apportée par le décret du 21 décembre 1990 et les décrets ultérieurs, que le montant de la taxe est diminué, le cas échéant, du montant de la taxe analogue levée par la région où les déchets sont déchargés ou incinérés.

Par son effet d'entrave aux échanges interrégionaux, la taxe critiquée ne respecte donc pas le cadre normatif général de l'union économique tel qu'il est établi par ou en vertu de la loi; elle est contraire aux dispositions de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 3, de la loi spéciale du 8 août 1980 modifiée par la loi spéciale du 8 août 1988.

B.13. L'article 47, § 2, 4°, du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets, remplacé par le décret du 20 décembre 1989, n'est dès lors pas conforme aux règles qui déterminent les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions en tant qu'il porte sur les déchets ménagers collectés dans la Région flamande par des services communaux en vue d'être déchargés ou incinérés en dehors de cette Région.

Quant à la deuxième question préjudicielle B.14.1. Le juge a quo demande à la Cour si, en adoptant les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer, le législateur fédéral a ou non violé les règles établies par la Constitution ou en vertu de celle-ci pour déterminer les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, en ce que, en vertu de l'article 1er de la loi précitée, ces articles 2 et 3 s'appliquent aux actes administratifs des communautés et des régions.

B.14.2. Les dispositions pertinentes de la loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer relative à la motivation formelle des actes administratifs énoncent : «

Art. 1er.Pour l'application de la présente loi, il y a lieu d'entendre par : - acte administratif : l'acte juridique unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard d'un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative; - autorité administrative : les autorités administratives au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat; - administré : toute personne physique ou morale dans ses rapports avec les autorités administratives.

Art. 2.Les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article 1er doivent faire l'objet d'une motivation formelle.

Art. 3.La motivation exigée consiste en l'indication, dans l'acte, des considérations de droit et de fait servant de fondement à la décision.

Elle doit être adéquate. » B.15. L'obligation de motivation formelle prévue par ces dispositions a pour objet d'informer l'administré, alors même qu'une décision n'est pas attaquée, des raisons pour lesquelles l'autorité administrative l'a prise, ce qui lui permet d'apprécier s'il y a lieu d'introduire les recours qui lui sont offerts.

B.16. L'obligation de motiver formellement les actes administratifs de portée individuelle existait déjà par le passé dans certaines matières, soit qu'elle fût prévue par un texte explicite soit qu'elle s'imposât en raison de la nature de l'acte.

La loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer a généralisé cette obligation pour les autorités administratives, la considérant dorénavant comme un droit de l'administré, auquel est ainsi offerte une garantie supplémentaire contre les actes administratifs de portée individuelle qui seraient arbitraires.

B.17. En imposant la motivation formelle, la loi n'a pas pour objet l'organisation et le mode de fonctionnement de l'administration mais la protection de l'administré. Elle est de nature à renforcer le contrôle juridictionnel sur les actes administratifs, consacré par l'article 159 de la Constitution et prévu par l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Elle ne se situe pas dans une matière attribuée aux communautés ou aux régions.

B.18. Le législateur fédéral pouvait, en vertu de sa compétence résiduelle, établir une telle règle de protection de l'administré à l'égard des actes administratifs de toutes les autorités administratives. Dans la mesure où les communautés et les régions ainsi que les autorités administratives qui en dépendent entrent dans le champ d'application de la loi, le législateur fédéral ne pouvait cependant élaborer pareille réglementation que pour autant qu'il ne rendît pas impossible ou exagérément difficile la mise en oeuvre des compétences des communautés et des régions, notamment en matière d'organisation et de mode de fonctionnement de l'administration. Tel n'est pas le cas en l'espèce, puisque les obligations qui sont imposées se limitent à ce qui peut être considéré comme nécessaire en vue d'offrir un minimum de protection à tout administré. Les communautés et les régions restent libres de compléter ou de préciser la protection offerte par la loi fédérale en cause.

B.19. La deuxième question préjudicielle appelle une réponse négative.

Par ces motifs, la Cour dit pour droit : - L'article 47, § 2, 2° a), du décret de la Région flamande du 2 juillet 1981 relatif à la prévention et à la gestion des déchets, remplacé par le décret du 20 décembre 1989, ne viole pas les règles qui déterminent les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions. - L'article 47, § 2, 4°, de ce même décret viole les susdites règles répartitrices de compétences en tant qu'il porte sur les déchets ménagers collectés dans la Région flamande par les services communaux en vue d'être déversés ou incinérés en dehors de cette Région. - Les articles 2 et 3 de la loi du 29 juillet 1991Documents pertinents retrouvés type loi prom. 29/07/1991 pub. 18/12/2007 numac 2007001008 source service public federal interieur Loi relative à la motivation formelle des actes administratifs. - Traduction allemande fermer relative à la motivation formelle des actes administratifs ne violent pas les règles qui déterminent les compétences respectives de l'Etat, des communautés et des régions, en ce qu'ils s'appliquent aux actes administratifs des communautés et des régions ainsi que des autorités administratives qui dépendent de celles-ci.

Ainsi prononcé en langue néerlandaise et en langue française, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour d'arbitrage, à l'audience publique du 18 octobre 2001, par le siège précité, présidé par le président A. Arts, dans lequel le président émérite H. Boel est remplacé, pour le prononcé, par le juge E. De Groot, conformément à l'article 110 de la même loi.

Le greffier, L. Potoms.

Le président, A. Arts.

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