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publié le 16 juillet 2015
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Extrait de l'arrêt n° 80/2015 du 28 mai 2015 Numéro du rôle : 5964 En cause : le recours en annulation des articles 1 er , 5° et 8°, 4, alinéa 1 er , première phrase, et alinéa 3, première phrase, et 5, première phrase, du C La Cour constitut

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Numac : 2015202777

COUR CONSTITUTIONNELLE


Extrait de l'arrêt n° 80/2015 du 28 mai 2015 Numéro du rôle : 5964 En cause : le recours en annulation des articles 1er, 5° et 8°, 4, alinéa 1er, première phrase, et alinéa 3, première phrase, et 5, première phrase, du Code consulaire ( loi du 21 décembre 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013000824 source service public federal interieur et service public federal justice Loi portant des dispositions diverses Intérieur type loi prom. 21/12/2013 pub. 30/12/2013 numac 2013011649 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant insertion du titre VI « Pratiques du marché et protection du consommateur » dans le Code de droit économique et portant insertion des définitions propres au livre VI, et des dispositions d'application de la loi propres au livre VI, dans l type loi prom. 21/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013003445 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et financières diverses type loi prom. 21/12/2013 pub. 21/01/2014 numac 2014015009 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant le Code consulaire fermer), introduit par le Gouvernement flamand.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents A. Alen et J. Spreutels, et des juges E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Moerman, F. Daoût et T. Giet, assistée du greffier P.-Y. Dutilleux, présidée par le président A. Alen, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet du recours et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 22 juillet 2014 et parvenue au greffe le 24 juillet 2014, le Gouvernement flamand, assisté et représenté par Me F. Judo, avocat au barreau de Bruxelles, a introduit un recours en annulation des articles 1er, 5° et 8°, 4, alinéa 1er, première phrase, et alinéa 3, première phrase, et 5, première phrase, du Code consulaire ( loi du 21 décembre 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013000824 source service public federal interieur et service public federal justice Loi portant des dispositions diverses Intérieur type loi prom. 21/12/2013 pub. 30/12/2013 numac 2013011649 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant insertion du titre VI « Pratiques du marché et protection du consommateur » dans le Code de droit économique et portant insertion des définitions propres au livre VI, et des dispositions d'application de la loi propres au livre VI, dans l type loi prom. 21/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013003445 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et financières diverses type loi prom. 21/12/2013 pub. 21/01/2014 numac 2014015009 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant le Code consulaire fermer, publiée au Moniteur belge du 21 janvier 2014, deuxième édition). (...) II. En droit (...) B.1.1. Le Gouvernement flamand demande l'annulation de l'article 1er, 5°, de l'article 1er, 8°, de l'article 4, alinéa 1er, première phrase, de l'article 4, alinéa 3, première phrase, et de l'article 5, première phrase, du Code consulaire, qui a été adopté par la loi du 21 décembre 2013Documents pertinents retrouvés type loi prom. 21/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013000824 source service public federal interieur et service public federal justice Loi portant des dispositions diverses Intérieur type loi prom. 21/12/2013 pub. 30/12/2013 numac 2013011649 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant insertion du titre VI « Pratiques du marché et protection du consommateur » dans le Code de droit économique et portant insertion des définitions propres au livre VI, et des dispositions d'application de la loi propres au livre VI, dans l type loi prom. 21/12/2013 pub. 31/12/2013 numac 2013003445 source service public federal finances Loi portant des dispositions fiscales et financières diverses type loi prom. 21/12/2013 pub. 21/01/2014 numac 2014015009 source service public federal affaires etrangeres, commerce exterieur et cooperation au developpement Loi portant le Code consulaire fermer portant le Code consulaire.

L'article 1er, 5° et 8°, du Code consulaire dispose : « Pour l'application du présent Code et de ses arrêtés d'exécution, on entend par : [...] 5° Poste consulaire honoraire : le poste consulaire placé sous la direction d'un agent consulaire honoraire qui n'émarge pas au budget de l'Etat; [...] 8° Fonctions consulaires : les fonctions visées dans le présent Code ou d'autres lois ainsi que toutes les fonctions consulaires prévues par le droit international ». L'article 4, alinéas 1er et 3, du même Code dispose : « Le chef du poste consulaire exerce les fonctions consulaires. Si le présent Code n'en dispose pas autrement, il est remplacé d'office, en cas d'absence ou d'empêchement, par le fonctionnaire consulaire affecté à ce poste qui est de la classe la plus haute. [...] Sans préjudice des compétences des cours et tribunaux ou des parquets, le ministre exerce l'autorité hiérarchique sur toutes les fonctions consulaires, y compris celles de l'état civil et de notariat. Pour l'exercice des compétences en matière d'état civil et de notariat, les fonctionnaires consulaires tombent sous l'application de la loi du 10 février 2003Documents pertinents retrouvés type loi prom. 10/02/2003 pub. 27/02/2003 numac 2003002035 source service public federal personnel et organisation Loi relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques fermer relative à la responsabilité des et pour les membres du personnel au service des personnes publiques. Ils bénéficient de l'assistance en justice à l'instar des membres des services publics fédéraux. [...] ».

L'article 5 du même Code dispose : « Le Roi fixe les modalités selon lesquelles les fonctions consulaires sont exercées. Il fixe également l'organisation interne du poste consulaire. Le Roi peut en déléguer l'exécution au ministre ».

B.1.2. Le législateur a adopté le Code consulaire dans l'objectif de codifier les différentes compétences dans le domaine consulaire, qui étaient dispersées dans une multitude de textes légaux, et de moderniser en même temps certaines de ces dispositions (Doc. parl., Chambre, 2012-2013, DOC 53-2841/001, p. 4).

B.2. D'après le Gouvernement flamand, les dispositions attaquées violent l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 3°, l'article 128, § 1er, alinéa 1er, l'article 167, § 1er, alinéa 1er, et l'article 143, § 1er, de la Constitution, et l'article 6, § 1er, VI, alinéa 1er, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles, en ce qu'elles attribuent la compétence concernant « toutes les fonctions consulaires prévues par le droit international » à des fonctionnaires consulaires et agents consulaires honoraires fédéraux, alors que certaines de ces compétences se rapportent à des activités culturelles, personnalisables et économiques et relèveraient donc des compétences des communautés et des régions.

B.3.1. L'article 127, § 1er, de la Constitution dispose : « § 1er. Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande, chacun pour ce qui le concerne, règlent par décret : 1° les matières culturelles;2° l'enseignement, à l'exception : a) de la fixation du début et de la fin de l'obligation scolaire;b) des conditions minimales pour la délivrance des diplômes;c) du régime des pensions;3° la coopération entre les communautés, ainsi que la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières visées aux 1° et 2°. Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête les matières culturelles visées au 1°, les formes de coopération visées au 3°, ainsi que les modalités de conclusion de traités, visée au 3° ».

L'article 128, § 1er, de la Constitution dispose : « Les Parlements de la Communauté française et de la Communauté flamande règlent par décret, chacun en ce qui le concerne, les matières personnalisables, de même qu'en ces matières, la coopération entre les communautés et la coopération internationale, y compris la conclusion de traités.

Une loi adoptée à la majorité prévue à l'article 4, dernier alinéa, arrête ces matières personnalisables, ainsi que les formes de coopération et les modalités de conclusion de traités ».

L'article 6, § 1er, VI, alinéa 1er, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles dispose : « Les matières visées à l'article 39 de la Constitution sont : [...] VI. En ce qui concerne l'économie : [...] 3° La politique des débouchés et des exportations, sans préjudice de la compétence fédérale : a) d'octroyer des garanties contre les risques à l'exportation, à l'importation et à l'investissement;la représentation des régions sera assurée dans les institutions et les organes fédéraux qui fournissent ces garanties; b) en matière de politique commerciale multilatérale, sans préjudice de la mise en oeuvre de l'article 92bis, § 4bis ». B.3.2. L'article 143, § 1er, de la Constitution dispose : « Dans l'exercice de leurs compétences respectives, l'Etat fédéral, les communautés, les régions et la Commission communautaire commune agissent dans le respect de la loyauté fédérale, en vue d'éviter des conflits d'intérêts ».

Le principe de la loyauté fédérale, selon les travaux préparatoires de cet article de la Constitution, implique, pour l'autorité fédérale et pour les entités fédérées, l'obligation de ne pas perturber l'équilibre de la construction fédérale dans son ensemble, lorsqu'elles exercent leurs compétences; il signifie davantage que l'exercice de compétences : il indique dans quel esprit cela doit se faire (Doc. parl., Sénat, S.E. 1991-1992, n° 100-29/2).

Le principe de la loyauté fédérale, lu en combinaison avec le principe du raisonnable et de la proportionnalité, signifie que chaque législateur est tenu, dans l'exercice de sa propre compétence, de veiller à ce que, par son intervention, l'exercice des compétences des autres législateurs ne soit pas rendu impossible ou exagérément difficile.

B.4.1. L'article 167, § 1er, alinéa 1er, de la Constitution dispose : « Le Roi dirige les relations internationales, sans préjudice de la compétence des communautés et des régions de régler la coopération internationale, y compris la conclusion de traités, pour les matières qui relèvent de leurs compétences de par la Constitution ou en vertu de celle-ci ».

Sur le plan de la répartition des compétences en matière de relations internationales, cette disposition constitutionnelle vise à trouver un équilibre entre, d'une part, l'autonomie des communautés et des régions et, d'autre part, l'unité et la cohérence de la politique étrangère belge (Doc. parl., Chambre, 1992-1993, n° 797/3, p. 3).

Cette disposition garantit donc la compétence des communautés et des régions pour régler également sur le plan international, notamment en concluant des traités, les matières qui leur ont été attribuées exclusivement sur le plan interne. Cette compétence est rappelée à l'article 127, § 1er, alinéa 1er, 3°, à l'article 128, § 1er, alinéa 1er, et à l'article 130, § 1er, alinéa 1er, 4°, de la Constitution.

L'unité et la cohérence de la politique étrangère visent à garantir que les différentes entités de l'Etat fédéral ne développent pas des politiques étrangères contradictoires. C'est la raison pour laquelle l'article 167, § 1er, de la Constitution attribue au Roi la direction des relations internationales.

B.4.2. L'article 107 de la Constitution dispose : « Le Roi confère les grades dans l'armée.

Il nomme aux emplois d'administration générale et de relation extérieure, sauf les exceptions établies par les lois.

Il ne nomme à d'autres emplois qu'en vertu de la disposition expresse d'une loi ».

L'article 107, alinéa 2, de la Constitution habilite exclusivement le Roi à nommer les agents diplomatiques et consulaires. Cette compétence s'inscrit également dans le cadre de l'unité et de la cohérence de la politique étrangère. Elle s'accorde en outre avec les règles de droit international, qui régissent seulement les relations diplomatiques et consulaires entre Etats, et non entre entités fédérées (voy. la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques du 18 avril 1961, et la Convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963).

B.5.1. Les communautés et les régions ne sont dès lors pas compétentes pour nommer des représentants diplomatiques ou consulaires à l'étranger. Pour permettre la représentation des intérêts des communautés et des régions à l'étranger dans les limites fixées par l'article 107, alinéa 2, de la Constitution, deux accords de coopération ont néanmoins été conclus qui autorisent la présence de représentants des communautés et des régions dans les postes diplomatiques et consulaires.

Conformément à l'article 2 de l'accord de coopération du 17 juin 1994 relatif aux attachés économiques et commerciaux régionaux et aux modalités de promotion des exportations, les attachés économiques et commerciaux régionaux sont localisés, à la demande de la région concernée, au sein des représentations diplomatiques et consulaires de la Belgique à l'étranger.

Conformément à l'article 2 de l'accord de coopération du 18 mai 1995 entre l'Etat fédéral, les communautés et les régions, relatif au statut des représentants des communautés et des régions dans les postes diplomatiques et consulaires, les représentants des communautés ou des régions sont localisés, à la demande de la communauté ou de la région concernées, au sein des postes diplomatiques et consulaires belges.

B.5.2. Les accords de coopération cités en B.5.1 visent également à concilier l'autonomie des communautés et des régions avec l'unité et la cohérence des relations internationales.

L'autonomie des communautés et des régions est notamment garantie en octroyant auxdits représentants et attachés, sauf objection de l'Etat d'accueil, un statut diplomatique ou consulaire (article 3.1 des deux accords de coopération) et en mettant à leur disposition dans les bâtiments des missions belges à l'étranger des infrastructures propres (article 6 des deux accords de coopération). De même, l'article 7.1 des deux accords de coopération prévoit que les représentants et les attachés sont exclusivement désignés par les communautés ou régions concernées, et l'article 7.2 des deux accords de coopération prévoit qu'ils exercent leurs fonctions conformément aux compétences des communautés et des régions. Leurs tâches leur sont attribuées par les communautés et les régions et ils sont responsables de l'exécution de ces missions vis-à-vis de ces autorités, avec lesquelles ils peuvent se concerter de manière autonome (articles 8.1 et 8.2 des deux accords de coopération).

L'unité et la cohérence des relations internationales sont notamment garanties par le fait que les contacts et la correspondance avec les autorités officielles, et avec les organismes du commerce extérieur de l'Etat d'accueil, s'effectuent en concertation avec le chef de la mission (article 8.3 des deux accords de coopération). Le chef de la mission garde également l'autorité diplomatique sur les représentants et les attachés, qui sont tenus de respecter dans leur comportement personnel et professionnel les règles et usages en matière de relations diplomatiques, tant à l'intérieur de la mission que vis-à-vis de l'extérieur (article 10.2 des deux accords de coopération). Le chef de la mission exerce ses fonctions de direction et de coordination à l'égard de tous les membres de la mission diplomatique ou consulaire, et veille à cette fin au respect du caractère confidentiel de toutes les informations qui lui sont transmises (article 10.1 des deux accords de coopération).

Par conséquent, les deux accords de coopération garantissent, d'une part, l'autonomie fonctionnelle des représentants et des attachés des communautés et des régions dans l'exercice des tâches qui relèvent de la compétence des communautés ou des régions, mais ils garantissent, d'autre part, l'unité organique des missions diplomatiques ou consulaires à l'étranger.

B.6. Il ressort de ce qui précède que la nomination des fonctionnaires consulaires et consulaires honoraires relève de la compétence du Roi, mais que les communautés et les régions peuvent désigner des représentants et des attachés économiques et commerciaux, qui sont sous l'autorité diplomatique du consul et traitent de manière autonome au sein des missions consulaires à l'étranger les matières qui relèvent des compétences des communautés et des régions.

Toutefois, ce qui précède ne porte aucunement atteinte à la compétence des communautés et des régions pour légiférer, conformément à l'article 167, § 1er, de la Constitution, tant sur le plan interne que sur le plan externe, dans les matières qui relèvent de leurs compétences exclusives.

B.7.1. L'article 1er, 8°, du Code consulaire définit les fonctions consulaires comme étant les fonctions visées dans ce Code ou dans d'autres lois, ainsi que toutes les fonctions consulaires prévues par le droit international.

Cette définition est liée aux articles 4 et 5 du Code consulaire, qui prévoient que le chef du poste exerce les fonctions consulaires, que le ministre exerce l'autorité hiérarchique sur toutes les fonctions consulaires, et que le Roi fixe les modalités selon lesquelles les fonctions consulaires sont exercées.

B.7.2. Ni la définition de l'article 1er, 8°, du Code consulaire, ni les articles 4 et 5 de ce Code n'établissent une distinction selon que le pouvoir normatif de fixer le contenu de ces fonctions relève des compétences de l'autorité fédérale ou de celles des communautés et des régions.

Contrairement à ce que soutient le Gouvernement flamand, l'on ne peut cependant en déduire que le législateur fédéral s'approprie le pouvoir de légiférer, sur le plan interne ou sur le plan externe, dans des matières qui relèvent des compétences des communautés et des régions, comme les compétences des communautés en matière d'enseignement, de culture et de matières personnalisables ou les compétences des régions en matière d'économie.

La définition des fonctions consulaires et les articles 4 et 5 de ce Code ne portent en effet que sur le pouvoir exclusif du Roi de nommer, en vertu de l'article 107, alinéa 2, de la Constitution, aux emplois de relation extérieure, et sur Sa compétence exclusive, en vertu de l'article 167, § 1er, de la Constitution, pour diriger les relations internationales. Il en ressort qu'il relève des compétences de l'autorité fédérale de régler le statut du personnel diplomatique, et notamment de déterminer qui exerce les fonctions consulaires, de régler l'autorité diplomatique et de définir les modalités selon lesquelles les fonctions consulaires sont exercées.

B.7.3. La définition de l'article 1er, 8°, du Code consulaire et les articles 4 et 5 de ce Code ne portent pas non plus atteinte à la possibilité dont disposent les gouvernements des communautés et des régions en vertu des accords de coopération mentionnés en B.5.1, de nommer des représentants ou attachés économiques et commerciaux faisant partie des missions belges à l'étranger et qui, sauf objection de l'Etat d'accueil, disposent d'un statut diplomatique.

Il convient en effet de lire en combinaison avec ces accords de coopération l'article 4, alinéa 1er, du Code consulaire qui attribue au chef de poste le pouvoir d'exercer toutes les fonctions consulaires et qui vise à garantir l'unité et la cohérence des contacts avec l'Etat d'accueil. Les représentants et attachés désignés par les communautés et les régions peuvent ainsi correspondre, dans les limites de leurs compétences, avec les autorités de l'Etat d'accueil, fût-ce seulement en concertation avec le chef de poste ou le chef de la mission (article 8.3 des deux accords de coopération). Le pouvoir d'exercer toutes les fonctions consulaires ne porte pas non plus atteinte aux tâches et compétences qui ont été attribuées à ces représentants et attachés en vertu des articles 7 à 10 de ces accords de coopération.

B.8. En soi, la définition de poste consulaire honoraire inscrite à l'article 1er, 5°, du Code consulaire ne contient pas d'attribution de tâches ou de compétences aux consuls honoraires. Il ne peut se déduire de cette définition que le législateur fédéral s'approprie le pouvoir de légiférer, sur le plan interne ou sur le plan externe, en matière de commerce extérieur, matière qui a été attribuée principalement aux régions en vertu de l'article 6, § 1er, VI, alinéa 1er, 3°, de la loi spéciale du 8 août 1980 de réformes institutionnelles.

Bien qu'un fonctionnaire consulaire honoraire ait généralement la nationalité de l'Etat d'accueil et bien qu'il ne soit pas rémunéré, il est un fonctionnaire des relations extérieures au sens de l'article 107, alinéa 2, de la Constitution. En conséquence, il appartient uniquement au Roi de nommer les consuls honoraires. Cette compétence ne porte pas atteinte à la possibilité de désigner des attachés économiques et commerciaux dont disposent les gouvernements des régions en vertu de l'accord de coopération du 17 juin 1994.

B.9. Par conséquent, les dispositions entreprises ne portent pas atteinte aux compétences des communautés et des régions. Le moyen unique doit être rejeté.

Par ces motifs, la Cour rejette le recours.

Ainsi rendu en langue néerlandaise, en langue française et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 28 mai 2015.

Le greffier, P.-Y. Dutilleux Le président, A. Alen


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Publié le : 2015-07-

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