Extrait de l'arrêt no 183/2018 du 19 décembre 2018 Numéro du rôle : 7020 En cause : la demande de suspension des mots « du directeur du banc d'épreuves » dans l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu, ainsi que de l'article 8 de la même loi, introduite par Jean-Luc Stassen.

La Cour constitutionnelle, composée des présidents F. Daoût et A. Alen, et des juges L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, R. Leysen et M. Pâques, assistée du greffier F. Meersschaut, présidée par le président F. Daoût, après en avoir délibéré, rend l'arrêt suivant : I. Objet de la demande et procédure Par requête adressée à la Cour par lettre recommandée à la poste le 8 octobre 2018 et parvenue au greffe le 11 octobre 2018, Jean-Luc Stassen, assisté et représenté par Me E. Lemmens, avocat au barreau de Liège, a introduit une demande de suspension des mots « du directeur du banc d'épreuves » dans l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu, ainsi que de l'article 8 de la même loi (publiée au Moniteur belge du 17 juillet 2018).

Par requête séparée, la partie requérante demande également l'annulation des mêmes dispositions légales. (...) II. En droit (...) Quant aux dispositions attaquées B.1. La partie requérante demande la suspension des mots « du directeur du banc d'épreuves » figurant dans l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu (ci-après : la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer) et, pour autant que de besoin, de l'article 8 de la même loi.

B.2.1. L'article 19, § 2, attaqué, relève des dispositions finales, contenues dans le chapitre 6 de la loi. Il dispose : « Il est mis fin de plein droit aux mandats du directeur du banc d'épreuves, du président, du vice-président et des syndics de la commission administrative qui sont en fonction lors de l'entrée en vigueur de la présente loi.

Ils continuent à exercer leur mandat jusqu'à ce qu'il soit pourvu à leur remplacement ».

B.2.2. L'article 8 de la loi attaquée compte parmi les dispositions relatives au directeur du banc d'épreuves contenues dans le chapitre 3 de cette même loi : « CHAPITRE 3. - Le directeur

Art. 7.Le directeur du banc d'épreuves est nommé par le Roi, et peut être démis par Lui.

Le Roi fixe la procédure de nomination, d'évaluation, de suspension et de la fin du mandat du directeur.

Art. 8.Le directeur est nommé pour une période de six ans. Le mandat est renouvelable après un avis favorable du Conseil d'administration.

Art. 9.Le directeur est responsable de la gestion journalière du banc d'épreuves et pose toutes les actions nécessaires ou utiles pour l'exécution de ses missions, et peut à cet effet conclure des engagements.

Le directeur est soumis au contrôle du Conseil d'administration ».

B.2.3. D'après l'article 20 de la loi attaquée, celle-ci entre en vigueur le 1er janvier 2019, sauf si le Roi fixe une date antérieure.

B.3.1. Par la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer, le législateur entendait remplacer le cadre obsolète établi par la loi du 24 mai 1888 portant réglementation de la situation du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège, au moyen d'une révision complète et profonde de ce cadre réglementaire, en revoyant la structure de gestion et l'organisation d'une manière qui bénéficie au fonctionnement interne du banc d'épreuves, à son fonctionnement vis-à-vis des tiers et à la prestation de services du banc (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-3111/001, p. 4).

L'exposé des motifs mentionne : « Alors que la loi de 1888 prescrit que le conseil d'administration du banc d'épreuves est composé d'un président et de six syndics, le bourgmestre de Liège étant de droit président du conseil d'administration, ce point a été entièrement révisé, vu le contexte changeant. En outre, la loi de 1888 prescrit que le directeur du banc d'épreuves soit nommé par le Roi, à partir d'une liste établie par les fabricants d'armes. Cette règle est également abandonnée.

Le présent projet de loi propose une structure interne du banc d'épreuves entièrement nouvelle. Les organes du banc d'épreuves seront un conseil d'administration et un directeur. Le directeur ne fera pas partie du conseil d'administration. Il s'agit donc de deux organes distincts et indépendants. [...] Le directeur, qui sera chargé de la gestion journalière du banc d'épreuves, sera nommé par le Roi. La procédure qui précède sa nomination sera encore déterminée par le Roi. Contrairement à ce qui est le cas suivant les dispositions de la loi de 1888, la nomination du directeur sur la base d'une liste établie par les fabricants d'armes, n'est donc pas retenue. Tout ceci vise à mieux pouvoir garantir la transparence et l'indépendance dans le cadre de la nomination du directeur et du fonctionnement du banc d'épreuves en général » (ibid., pp. 5 et 6).

B.3.2. Les dispositions relatives au directeur ont été justifiées comme suit : « Contrairement à ce qui est le cas maintenant, le directeur du banc d'épreuves ne sera plus nommé sur proposition de ce qu'on appelle les maîtres d'armes. Mais ce sera encore le Roi qui règlera la procédure complète par arrêté d'exécution, et pourra nommer et démettre le directeur, toutefois, ce sera d'une manière à poser l'indépendance comme principe. Le mandat de 6 ans du directeur, pourra alors être renouvelé quand le conseil d'administration donnera un avis favorable pour ce renouvellement. [...] » (ibid., p. 12).

B.3.3. L'article 19, § 2, attaqué a été introduit par la voie de l'amendement n° 1, justifié comme suit : « Le projet de loi relatif au banc d'épreuves des armes à feu modifie la composition du conseil d'administration. Un nouveau directeur devra être nommé sur la base d'un arrêté d'exécution de l'article 7. Tous les mandats devront donc être redistribués.

Il convient de garantir la continuité et d'éviter au maximum l'apparition de discussions et de contestations avec les mandataires actuels » (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-3111/002, p. 2).

Cet amendement a été adopté à l'unanimité au sein de la commission compétente (Doc. parl., Chambre, 2017-2018, DOC 54-3111/003, p. 11).

Quant aux conditions de la suspension B.4. Aux termes de l'article 20, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, deux conditions de fond doivent être remplies pour que la suspension puisse être décidée : - des moyens sérieux doivent être invoqués; - l'exécution immédiate de la règle attaquée doit risquer de causer un préjudice grave difficilement réparable.

Les deux conditions étant cumulatives, la constatation que l'une de ces deux conditions n'est pas remplie entraîne le rejet de la demande de suspension.

Quant au caractère sérieux des moyens B.5. Le moyen sérieux ne se confond pas avec le moyen fondé.

Pour qu'un moyen soit considéré comme sérieux au sens de l'article 20, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, il ne suffit pas qu'il ne soit pas manifestement non fondé au sens de l'article 72, mais il faut aussi qu'il revête une apparence de fondement au terme d'un premier examen des éléments dont la Cour dispose à ce stade de la procédure.

B.6. Le premier moyen est pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la séparation des pouvoirs.

La partie requérante précise qu'elle tient sa fonction de directeur du banc d'épreuves non d'un mandat mais d'une nomination par le Roi en vertu de l'arrêté royal du 10 février 2004 nommant le Directeur du Banc d'épreuves des armes à feu (Moniteur belge du 5 mars 2004).

Elle soutient que l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer met fin de plein droit à son emploi, alors qu'il s'agirait d'une décision relevant exclusivement de la compétence du pouvoir exécutif. Une différence de traitement serait ainsi établie entre, d'une part, les fonctionnaires statutaires nommés par le Roi, le pouvoir exécutif décidant de mettre fin à leurs fonctions ou de les sanctionner au terme d'une procédure spécifique dans le respect des garanties procédurales applicables et, d'autre part, la partie requérante elle-même, à la fonction de laquelle une norme législative met fin, indépendamment de toute procédure quelconque, alors que le législateur ne serait pas compétent pour ce faire.

La partie requérante soutient également que si l'objectif du législateur était de garantir la continuité de l'institution et d'éviter les risques de contestation, des mesures transitoires auraient dû être adoptées afin de prévoir son maintien au poste de directeur du banc d'épreuves jusqu'à ce qu'elle n'occupe plus cette fonction.

B.7.1. Il ressort des travaux préparatoires cités en B.3 que le législateur entendait procéder à une révision complète et profonde de la loi relative au banc d'épreuves des armes à feu, devenue obsolète, notamment par une révision de la structure de gestion et de l'organisation de l'institution.

B.7.2. L'article 3 de la loi du 24 mai 1888 portant réglementation de la situation du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège dispose que « le directeur est nommé par le Roi sur la présentation d'une liste de trois candidats ». Il ressort du règlement général du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège, approuvé par l'arrêté royal du 30 juin 1924 portant règlement général du banc d'épreuves des armes à feu établi à Liège, que le directeur du banc d'épreuves a rang de directeur à l'administration centrale du ministère de l'Industrie et du Travail, qu'il peut, après quinze années de fonctions, sur proposition du ministre de l'Industrie, du Travail et de la Prévoyance sociale, être assimilé aux directeurs généraux, que son traitement annuel « est fixé au maximum du traitement d'un directeur de l'administration centrale », que ce traitement « ne peut en aucune façon, directement ou indirectement, être modifié par décision de la commission administrative » et qu'il est « lié aux fluctuations de l'indice général des prix de détail du Royaume, conformément aux modalités fixées par la loi du 12 avril 1960 unifiant les divers régimes de liaison à l'indice des prix de détail ».

A ce stade de l'examen de la demande de suspension, ces éléments indiquent que la partie requérante, nommée directeur du banc d'épreuves des armes à feu par un arrêté royal du 10 février 2004, est un agent en situation juridique statutaire.

B.7.3. L'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer, met fin de plein droit au « mandat » du directeur, dès l'entrée en vigueur de ladite loi, à savoir le 1er janvier 2019 ou à une date antérieure à fixer par le Roi, mais prévoit que le directeur continuera à exercer son « mandat » jusqu'à ce qu'il soit pourvu à son remplacement selon les règles prescrites par les articles 7 et 8 de la loi.

Cette disposition met fin à l'emploi de la partie requérante au 1er janvier 2019 ou à une date antérieure à fixer par le Roi. La partie requérante est cependant maintenue dans la fonction de directeur jusqu'à la désignation du titulaire du mandat de directeur selon les règles établies aux articles 7 et 8 de la même loi.

B.8.1. A peine de rendre impossible toute modification législative ou toute réglementation entièrement nouvelle, il ne peut être soutenu qu'une disposition nouvelle serait contraire aux articles 10 et 11 de la Constitution par cela seul qu'elle modifie les conditions d'application de la législation ancienne.

B.8.2. Si le législateur estime qu'un changement de politique s'impose, il peut décider de lui donner un effet immédiat et, en principe, il n'est pas tenu de prévoir un régime transitoire. Les articles 10 et 11 de la Constitution ne sont violés que si l'absence d'une mesure transitoire entraîne une différence de traitement qui n'est pas susceptible de justification raisonnable ou s'il est porté une atteinte excessive au principe de la confiance légitime. Ce principe est étroitement lié au principe de la sécurité juridique, qui interdit au législateur de porter atteinte, sans justification objective et raisonnable, à l'intérêt que possèdent les sujets de droit d'être en mesure de prévoir les conséquences juridiques de leurs actes.

B.9. En l'espèce, s'agissant d'un organisme d'intérêt public, le législateur a pu décider de régler lui-même une matière qu'il a attribuée au Roi et que la Constitution ne Lui a pas réservée, en prévoyant de remplacer le régime de nomination du directeur du banc d'épreuves jusqu'alors en vigueur par un système de mandat de six ans renouvelable, selon la procédure à fixer par un arrêté royal d'exécution.

Il s'ensuit que le moyen n'est pas sérieux en ce qu'il est dirigé contre l'article 8 de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer.

B.10. La Cour doit toutefois examiner si, en mettant fin de plein droit à l'emploi de la partie requérante, compte tenu de l'objectif qu'il entendait poursuivre, le législateur n'a pas porté atteinte de manière déraisonnable aux droits de l'intéressé, en ne prévoyant aucune disposition transitoire.

B.11.1. En l'espèce, l'article 19, § 2, attaqué, est justifié par le seul souci de garantir la continuité et d'éviter au maximum l'apparition de discussions et de contestations avec les mandataires actuels.

En tant qu'agent statutaire, la partie requérante doit admettre que sa fonction ou des éléments de son statut puissent être modifiés unilatéralement par application de la « loi du changement ». Elle peut toutefois s'attendre, dans le cas de la modification ou de la suppression de sa fonction, à ce que des dispositions transitoires adéquates soient prises, comme, le cas échéant, le transfert dans une autre fonction, un autre service ou une autre institution, afin de tenir compte du caractère permanent de l'emploi qui constitue une caractéristique substantielle de la fonction statutaire.

En faisant entrer en vigueur, au 1er janvier 2019 ou à une date antérieure à fixer par le Roi, la mesure qui met fin de plein droit à l'emploi du directeur du banc d'épreuves, le législateur a pris une mesure qui a des conséquences graves pour l'intéressé, sans prévoir de mesure transitoire adéquate et sans invoquer un motif impérieux d'intérêt général pour justifier le défaut de celle-ci.

L'article 19, § 2, alinéa 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer maintient la partie requérante en fonction jusqu'à la désignation de son remplaçant. Cette disposition est destinée à garantir la continuité du service public, mais ne constitue pas, pour la partie requérante, une mesure transitoire adéquate eu égard au caractère permanent de l'emploi, qui constitue une caractéristique substantielle de la fonction statutaire. Elle ne remédie donc pas à l'absence d'une mesure transitoire adéquate.

B.11.2. L'article 19, § 2, attaqué, contient dès lors une lacune en ce qu'il met fin à l'emploi du directeur du banc d'épreuves des armes à feu en fonction, sans prévoir de mesure transitoire adéquate à son égard.

Partant, l'instauration du nouveau régime n'est pas suffisamment prévisible et porte atteinte aux attentes légitimes de la partie requérante.

B.12. Dans le cadre limité de l'examen auquel la Cour a pu procéder lors du traitement de la demande de suspension, le premier moyen, pris de la violation des articles 10 et 11 de la Constitution, combinés avec le principe de la sécurité juridique et de la confiance, doit être considéré comme sérieux au sens de l'article 20, 1°, de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, mais uniquement dans la mesure précisée au B.11.2.

Quant au risque de préjudice grave difficilement réparable B.13. La suspension par la Cour d'une disposition législative doit permettre d'éviter que l'application immédiate des normes attaquées cause aux parties requérantes un préjudice grave qui ne pourrait être réparé ou qui pourrait difficilement l'être en cas d'annulation de ces normes.

B.14. Comme il est dit en B.2.3, la loi attaquée entre en vigueur le 1er janvier 2019 ou à une date antérieure à fixer par le Roi. L'article 19, § 2, alinéa 2, attaqué, prévoit que la partie requérante continuera toutefois à exercer son mandat jusqu'à ce qu'il soit pourvu à son remplacement.

Il en résulte que la partie requérante peut à tout moment, dès la date prescrite, être privée de son activité professionnelle, ce qui constitue un risque de préjudice grave qui ne pourrait être que difficilement réparé par une annulation ultérieure.

B.15. Il découle de ce qui précède que le risque de préjudice grave et difficilement réparable est établi et que, partant, les conditions sont remplies pour la suspension de l'article 19, § 2, de la loi attaquée, en ce qu'il vise le directeur du banc d'épreuves des armes à feu sans prévoir de disposition transitoire adéquate.

Par ces motifs, la Cour - suspend l'article 19, § 2, de la loi du 8 juillet 2018Documents pertinents retrouvés type loi prom. 08/07/2018 pub. 17/07/2018 numac 2018040258 source service public federal economie, p.m.e., classes moyennes et energie Loi portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu type loi prom. 08/07/2018 pub. 20/07/2018 numac 2018040424 source service public federal de programmation politique scientifique Loi portant autorisation de la création d'une association internationale sans but lucratif pour la gestion de la Station polaire "Princess Elisabeth" et abrogation du chapitre I du titre V de la loi du 24 juillet 2008 portant des dispositions diverses fermer portant des dispositions diverses sur le banc d'épreuves des armes à feu, en ce qu'il vise le directeur du banc d'épreuves des armes à feu sans prévoir de disposition transitoire adéquate; - rejette la demande de suspension pour le surplus.

Ainsi rendu en langue française, en langue néerlandaise et en langue allemande, conformément à l'article 65 de la loi spéciale du 6 janvier 1989 sur la Cour constitutionnelle, le 19 décembre 2018.

Le greffier, Le président, F. Meersschaut F. Daoût