ARBITRAGEHOF

Uittreksel uit arrest nr. 183/2002 van 11 december 2002 Rolnummers 2316 en 2335 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 54bis van het koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 betreffende de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde, de paramedische beroepen en de geneeskundige commissies, gesteld door de Raad van State.

Het Arbitragehof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en A. Arts, en de rechters L. François, R. Henneuse, M. Bossuyt, E. De Groot en J.-P. Moerman, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag Bij arresten nrs. 101.931 en 102.634 van 18 december 2001 en 18 januari 2002 in zake P. Trogu en G. Lienaux tegen de Belgische Staat, waarvan de expedities ter griffie van het Arbitragehof zijn ingekomen op 16 en 25 januari 2002, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 54bis van het koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 betreffende de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde, de paramedische beroepen en de geneeskundige commissies, ingevoegd bij de wet van 20 december 1974 en gewijzigd bij de wetten van 26 december 1985 en 22 februari 1994, de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, afzonderlijk genomen en/of in samenhang met de artikelen 12 en 23, derde lid, 1°, van de Grondwet en artikel 6 van het Internationaal Verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten, in zoverre de personen die niet voldoen aan de bekwaamheidsvereisten van artikel 21quater , ingevolge het voormelde artikel 54bis , teneinde hun werkzaamheid onder dezelfde omstandigheden als de beoefenaars van de verpleegkunde te mogen blijven verrichten, drie jaar nuttige ervaring moeten hebben op de datum van 1 september 1990 zonder dat rekening wordt gehouden met de nuttige ervaring opgedaan tot aan de datum van inwerkingtreding van de wet van 22 februari 1994, zelfs tot op de uiterste datum waarop zij zich bij de bevoegde geneeskundige commissie moeten bekendmaken (1 april 1996), zelfs tot op de datum waarop de bevoegde geneeskundige commissie hun verklaring onderzoekt, terwijl de wetgever in de wet van 22 februari 1994 de Koning heeft gemachtigd om zonder enige beperking in de tijd de termijn waarbinnen en de wijze waarop de personen zich bij de geneeskundige commissie moeten bekendmaken, te bepalen en de termijn waarbinnen de genoemde geneeskundige commissie zich over de ingediende verklaringen moet uitspreken, niet heeft begrensd ? » (...) IV. In rechte (...) De in het geding zijnde bepalingen B.1.1. Door de wet van 20 december 1974 betreffende de uitoefening van de verpleegkunde werd een artikel 21bis ingevoegd in het koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 betreffende de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde, de paramedische beroepen en de geneeskundige commissies, luidend : « § 1. Niemand mag de verpleegkunde zoals ze is bepaald in artikel 21ter uitoefenen die niet in het bezit is van het diploma of de titel van gegradueerde verpleger of verpleegster, van het brevet of de titel van verpleger of verpleegster, van het brevet of de titel van verpleegassistent of -assistente, en die bovendien de voorwaarden gesteld in artikel 21quater niet vervult. § 2. Voor de uitoefening van de verpleegkunde wordt de persoon die in het bezit is van een diploma van vroedvrouw gelijkgesteld met de gegradueerde verpleger of verpleegster. » B.1.2. Die bekwaamheidseisen zijn, in licht gewijzigde vorm, thans opgenomen in artikel 21quater van vermeld koninklijk besluit, dat luidt : « Art. 21quater . § 1. Niemand mag de verpleegkunde zoals ze is bepaald in artikel 21quinquies uitoefenen die niet in het bezit is van het diploma of de titel van gegradueerde verpleger of verpleegster, van het brevet of de titel van verpleger of verpleegster, van het brevet of de titel van verpleegassistent of -assistente, en die bovendien de voorwaarden gesteld in artikel 21sexies niet vervult. [...] » B.1.3. Tegelijk met artikel 21quater , werd een artikel 21quinquies ingevoegd in het koninklijk besluit nr. 78, dat tot op de datum van inwerkingtreding van de wet van 10 augustus 2001 luidde : « § 1. Onder verpleegkunde wordt verstaan het uitoefenen door de in artikel 21quater bedoelde personen van nagenoemde activiteiten : a) enerzijds de observatie en het nauwkeurig vastleggen van de symptomen en reacties van de patiënt, zowel op physisch als op psychisch vlak, ten einde zijn verschillende noden tegemoet te komen en bij te dragen tot het stellen van de diagnose door de geneesheer of het uitvoeren van de geneeskundige behandeling met het oog op de zorgen die zijn toestand vereisen, en anderzijds, het onder zijn hoede nemen van een gezonde of een zieke persoon om hem, dank zij een voortdurende bijstand, de handelingen te helpen verrichten die bijdragen tot het behoud, de verbetering of het herstel van de gezondheid of hem bij het sterven te begeleiden;dit alles om een globale verpleegkundige verzorging te verzekeren; b) de uitvoering van technische verpleegkundige prestaties die verband houden met het stellen van de diagnose door de geneesheer of met het uitvoeren van een behandeling voorgeschreven door de geneesheer of het nemen van maatregelen van preventieve geneeskunde;c) de uitvoering van geneeskundige handelingen die door een geneesheer kunnen worden toevertrouwd overeenkomstig artikel 5, § 1, tweede en derde lid. § 2. De Koning kan, overeenkomstig de bepalingen van artikel 46bis , de lijst vaststellen van de in § 1, b , van dit artikel bedoelde prestaties, alsook de uitvoeringsmodaliteiten ervan en de vereiste kwalificatievoorwaarden. » B.1.4. Teneinde rekening te houden met de situatie van de personen die, vóór de nieuwe reglementering, de verpleegkunde uitoefenden zonder in het bezit te zijn van het vereiste diploma, werd in het koninklijk besluit nr. 78 een overgangsbepaling ingevoegd, die toen luidde : « Art. 54bis . § 1. De personen die niet voldoen aan de in artikel 21bis gestelde bekwaamheidseisen, maar die op de datum van 1 januari 1975 sinds minstens drie jaar tewerkgesteld geweest zijn in een verzorgingsinstelling of in een kabinet van een geneesheer of tandarts mogen dezelfde werkzaamheden blijven verrichten onder dezelfde voorwaarden als de beoefenaars van de verpleegkunde die zulke prestaties uitvoeren. § 2. Op straffe van verlies van het voordeel verleend bij de bepaling van § 1 van dit artikel, moeten zij zich bij de bevoegde geneeskundige commissie bekend maken binnen de termijn bepaald door de Koning; bij deze gelegenheid vermelden zij de werkzaamheden waarvoor zij het voordeel van verkregen rechten inroepen. » Bij de wet van 26 december 1985 werd de datum van 1 januari 1975 vervangen door de datum van 1 januari 1986. Bij de wet van 22 februari 1994 werd die datum ten slotte uitgesteld tot 1 september 1990.

Over de prejudiciële vraag B.2.1. De prejudiciële vraag strekt ertoe van het Hof te vernemen of artikel 54bis van het koninklijk besluit nr. 78, zoals gewijzigd bij de wet van 22 februari 1994, een discriminatie inhoudt doordat het enkel rekening houdt met de beroepservaring van de betrokken personen opgedaan vóór 1 september 1990 « zonder dat rekening wordt gehouden met de nuttige ervaring opgedaan tot aan de datum van inwerkingtreding van de wet van 22 februari 1994, zelfs tot op de uiterste datum waarop zij zich bij de bevoegde geneeskundige commissie moeten bekendmaken (1 april 1996), zelfs tot op de datum waarop de bevoegde geneeskundige commissie hun verklaring onderzoekt ».

B.2.2. De algemene doelstelling van de wet van 20 december 1974 bestond erin het verpleegkundig personeel een wettelijk statuut te verlenen en de kwaliteit van de verpleegkundige verzorging te waarborgen. Om die doelstelling te bereiken werd de uitoefening van de verpleegkunde voorbehouden aan de personen die over de door de wet vereiste diploma's of titels beschikken. In de ogen van de wetgever diende te worden gewaarborgd dat de personen die verpleegkundige prestaties zouden leveren, daartoe bekwaam waren en bijgevolg een voldoende opleiding hadden gekregen.

B.2.3. Voor de vaststelling van de activiteiten die begrepen zijn onder de « verpleegkunde » en dus aan welbepaalde personen voorbehouden zijn, is de wetgever op een tweeledige wijze te werk gegaan : enerzijds, werd in artikel 21ter , § 1, van het koninklijk besluit nr. 78 een algemene omschrijving gegeven van de verpleegkunde; anderzijds, verleent artikel 21ter , § 2, de Koning de bevoegdheid de lijst van de in paragraaf 1, b), van dat artikel bedoelde technische verpleegkundige prestaties, alsook de uitvoeringsmodaliteiten en de vereiste kwalificatievoorwaarden vast te stellen.

Aangezien het koninklijk besluit van 13 maart 1985, waarin de lijst van die prestaties werd vastgelegd, door de Raad van State werd vernietigd, werd een nieuw besluit op 18 juni 1990 genomen.

B.3.1. Aanvankelijk werd in artikel 54bis van het koninklijk besluit nr. 78, zoals ingevoegd door de wet van 20 december 1974, in een overgangsregeling voorzien waarbij werd toegestaan dat personen die niet voldeden aan de gestelde bekwaamheidsvereisten, maar die op de datum van 1 januari 1975 sinds minstens drie jaar tewerkgesteld zijn geweest in een verzorgingsinstelling of in een kabinet van een geneesheer of een tandarts, dezelfde werkzaamheden mochten blijven uitoefenen.

De wet voorzag er ook in dat de Koning een termijn moest bepalen waarbinnen de betrokkenen zich bij de bevoegde geneeskundige commissies moesten melden.

B.3.2. Nadat was gebleken dat het koninklijk besluit houdende vaststelling van de lijst van de in artikel 21ter , § 1, b), van het koninklijk besluit nr. 78 bedoelde prestaties uitbleef, heeft de wetgever de overgangsregeling tweemaal gewijzigd : een eerste keer bepaalde de wet van 26 december 1985 dat de nuttige ervaring van drie jaar verworven op 1 januari 1986 in aanmerking zou worden genomen; een tweede keer heeft de wet van 22 februari 1994 het mogelijk gemaakt de nuttige ervaring verworven op 1 september 1990 in aanmerking te nemen.

Daarbij werd tweemaal de datum van inwerkingtreding van het in artikel 21ter , § 2, bedoelde koninklijk besluit als uitgangspunt genomen.

Inmiddels was bij koninklijk besluit van 8 september 1993 de te volgen procedure geregeld om de werkzaamheden waarvoor op de toepassing van artikel 54bis een beroep wordt gedaan, aan de bevoegde geneeskundige commissie bekend te maken.

B.3.3. Elke overgangsregeling is beperkt in de tijd en doet een onderscheid ontstaan tussen personen die die regeling kunnen genieten en de anderen. De wetgever zou aan de door hem vooropgestelde doelstelling om de uitoefening van de verpleegkunde voor te behouden aan de personen die over de vereiste diploma's en titels beschikken voorbijgaan, indien geen einddatum werd gesteld aan de overgangsregeling waarin artikel 54bis van het koninklijk besluit nr. 78 voorziet.

Door het einde van de overgangsregeling te verbinden met de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 18 juni 1990 hanteert de wetgever een objectief criterium van onderscheid. Dat besluit stelt immers, ter uitvoering van artikel 21ter , § 2, van het koninklijk besluit nr. 78, de lijst vast van de technische verpleegkundige prestaties en de lijst van de handelingen die door een geneesheer aan beoefenaars van de verpleegkunde kunnen worden toevertrouwd.

Het maakt een onderscheid tussen de personen die gemachtigd zijn de verpleegkunde te beoefenen : de handelingen die door een geneesheer kunnen worden toevertrouwd, mogen enkel worden verricht door de personen die houder zijn van de diploma's en brevetten opgesomd in a) en b) van bijlage III van dat besluit (artikel 6). De technische prestaties mogen door dezelfde personen worden uitgevoerd, en bovendien door de personen die houder zijn van de brevetten en getuigschriften opgesomd in c) alsook door de personen die zich op de bepalingen van het voormelde artikel 54bis kunnen beroepen (littera d).

B.3.4. Het staat in beginsel aan de wetgever te beoordelen of een wetswijziging moet samengaan met overgangsmaatregelen teneinde rekening te houden met de rechtmatige verwachtingen van de betrokken personen en het komt hem toe te bepalen onder welke voorwaarden en binnen welke termijnen in het voordeel van die personen van de nieuwe bepaling zal kunnen worden afgeweken.

B.3.5. Het behoort niet tot de bevoegdheid van het Hof te beoordelen of de Koning Zijn bevoegdheden heeft overschreden door te dralen met de uitvoering van de bepalingen die de wetgever in 1974 en in 1985 heeft ingevoerd in het koninklijk besluit nr. 78. Het staat het Hof evenmin te beoordelen of de geneeskundige commissies binnen een redelijke termijn uitspraak hebben gedaan door pas in 2000 en in 2001 een beslissing te nemen over de aanvragen ingediend door de betrokkenen in 1995. Het staat het Hof enkel te zeggen of de wetgever, door bij een wet van 22 februari 1994 de datum waarop de betrokken personen gedurende drie jaar de verpleegkunde moeten hebben beoefend, op 1 september 1990 te bepalen, op onevenredige wijze afbreuk heeft gedaan aan de rechtmatige verwachtingen van die categorie van personen.

B.3.6. De vereiste van een diploma, een brevet of een titel was opgelegd in artikel 21bis , ingevoegd in het koninklijk besluit nr. 78 bij de wet van 20 december 1974, waarbij de verpleegkunde in artikel 21ter , § 1, werd omschreven en de afwijking in het voordeel van de personen die een tewerkstelling van drie jaar aantoonden, in artikel 54bis mogelijk werd gemaakt. Die bepalingen zijn evenwel zonder gevolg gebleven zolang de lijst van de technische prestaties en van de aan de beoefenaars van de verpleegkunde toevertrouwde handelingen niet was vastgelegd - wat is gebeurd in het koninklijk besluit van 18 juni 1990 - en zolang de procedure om een zaak bij de geneeskundige commissies aanhangig te maken niet was geregeld - wat is gebeurd in het koninklijk besluit van 8 september 1993.

B.3.7. Het is denkbaar dat de wetgever weigert rekening te houden met de personen die niet het vereiste diploma, het vereiste brevet of de vereiste titel bezitten en die na de inwerkingtreding van het koninklijk besluit van 18 juni 1990 zouden zijn aangeworven, omdat dat koninklijk besluit de lijst van de verpleegkundige handelingen en prestaties vastlegde en de voor de verrichting ervan vereiste diploma's, brevetten en getuigschriften opsomde.

Door te eisen dat de tewerkstelling drie jaar teruggaat tot 1 september 1990, dat wil zeggen in een periode waarin het niet mogelijk was - zoals de Ministerraad toegeeft - de precieze inhoud van de verpleegkunde te kennen en waarin de betrokkenen geen enkele procedure werd geboden om zich ervan te vergewissen dat zij aan de in artikel 54bis opgelegde voorwaarde voldeden, heeft de wetgever echter een maatregel aangenomen die van die aard is dat de rechtmatige verwachtingen van de betrokkenen kunnen worden verschalkt. Pas wanneer zij de inhoud van het koninklijk besluit van 18 juni 1990 en van de bijlagen ervan hebben vernomen, hebben die personen kunnen beslissen ofwel om een beroep waarvan de uitoefening hun voortaan werd verboden op te geven, ofwel om een studie aan te vatten teneinde de in de bijlagen van dat besluit opgesomde diploma's, titels of brevetten te behalen, wat hen in staat zou stellen dat beroep te blijven uitoefenen.

Door zijn retroactieve aard is de maatregel niet evenredig met het nagestreefde doel, welke interpretatie ook eraan dient te worden gegeven.

B.3.8. Ofwel is het voldoende - volgens de lezing die de verzoekende partijen voor de Raad van State eraan geven - dat men vóór 1 september 1990 gedurende drie jaar tewerkgesteld is geweest en in dat geval kan de maatregel zelfs aan de personen die tussen 1990 en 1994 de verpleegkunde niet meer zouden hebben beoefend, ten goede komen, wat onsamenhangend zou zijn in een beroep waar de verzorgingstechnieken en -methodes voortdurend evolueren.

Ofwel zou het vereist zijn - volgens de interpretatie van de Ministerraad - dat tegelijk een tewerkstelling van drie jaar vóór 1 september 1990 wordt aangetoond en de werkzaamheden waarop de aanvraag slaat op het tijdstip van de indiening ervan nog steeds worden beoefend, wat erop neerkomt dat een tewerkstelling van meer dan drie jaar wordt vereist hoewel voor die duur werd geopteerd omdat die samenvalt met de duur van de studie die het mogelijk maakt een van de vereiste diploma's of brevetten te behalen.

B.4. Daaruit volgt dat, binnen de in B.3.5 aangegeven grenzen, de prejudiciële vraag bevestigend dient te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 54bis van het koninklijk besluit nr. 78 van 10 november 1967 betreffende de uitoefening van de geneeskunst, de verpleegkunde, de paramedische beroepen en de geneeskundige commissies (thans koninklijk besluit nr. 78 betreffende de uitoefening van de gezondheidszorgberoepen), ingevoegd bij de wet van 20 december 1974 en gewijzigd bij de wetten van 26 december 1985 en 22 februari 1994, schendt de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in zoverre het van de personen die niet voldoen aan de bekwaamheidseisen van artikel 21quater , vereist dat zij op 1 september 1990 gedurende minstens drie jaar in een verzorgingsinstelling of in een kabinet van een geneesheer of tandarts tewerkgesteld zijn geweest.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Arbitragehof, op de openbare terechtzitting van 11 december 2002.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.