GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 36/2009 van 4 maart 2009 Rolnummers 4513, 4514 en 4515 In zake : de prejudiciële vragen betreffende artikel 20, § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State, gesteld door de Raad van State.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters M. Melchior en M. Bossuyt, en de rechters A. Alen, J.-P. Moerman, E. Derycke, J. Spreutels en T. Merckx-Van Goey, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter M. Melchior, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vragen en rechtspleging Bij beschikkingen nrs. 3325 en 3327 van 4 september 2008 en nr. 3296 van 29 augustus 2008 gewezen in de procedure van toelaatbaarheid van de cassatieberoepen, in zake respectievelijk Merhej Dandan, Amina Lukama en Kana Idja en Mattia Gaorang tegen de Belgische Staat, waarvan de expedities ter griffie van het Hof zijn ingekomen op 19 september 2008, heeft de Raad van State de volgende prejudiciële vragen gesteld : 1. « Schendt artikel 20, § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State artikel 149 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre die bepaling stelt dat de eerste voorzitter, de voorzitter, de kamervoorzitter of de staatsraad die ten minste drie jaar graadanciënniteit heeft en die daartoe is aangewezen door de korpschef die de afdeling bestuursrechtspraak onder zijn verantwoordelijkheid heeft, uitspraak doet over de toelaatbaarheid van het cassatieberoep zonder terechtzitting en zonder dat de partijen worden gehoord, terwijl, in zoverre artikel 149 van de Grondwet bepaalt dat het vonnis in openbare terechtzitting wordt uitgesproken, dat artikel tot doel heeft een openbare controle van de gewezen beslissing mogelijk te maken en daardoor een van de waarborgen van een billijk proces vormt ? »;2. « Schendt artikel 20, § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10, 11 en 191 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 149 van de Grondwet en met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre die bepaling stelt dat de eerste voorzitter, de voorzitter, de kamervoorzitter of de staatsraad die ten minste drie jaar graadanciënniteit heeft en die daartoe is aangewezen door de korpschef die de afdeling bestuursrechtspraak onder zijn verantwoordelijkheid heeft, uitspraak doet over de toelaatbaarheid van het cassatieberoep, zonder terechtzitting en zonder dat de partijen worden gehoord, en in zoverre die bepaling daardoor zonder wettige en redelijke grondslag een verschil in behandeling in het leven roept tussen twee categorieën van rechtzoekenden, zijnde, enerzijds, diegenen ten aanzien van wie de door de Raad van State gewezen beslissing op hun beroep tot nietigverklaring of tot schorsing wordt uitgesproken in openbare terechtzitting en, anderzijds, diegenen ten aanzien van wie de door de Raad van State gewezen beslissing op hun cassatieberoep wordt uitgesproken zonder terechtzitting ? ». Die zaken, ingeschreven onder de nummers 4513, 4514 en 4515 van de rol van het Hof, werden samengevoegd. (...) III. In rechte (...) B.1.1. De afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is, krachtens artikel 14, § 2, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State - zoals het werd ingevoegd bij artikel 2 van de wet van 25 mei 1999 « tot wijziging van de wetten op de Raad van State, gecoördineerd op 12 januari 1973, van de wet van 5 april 1955 inzake de wedden van de ambtsdragers bij de Raad van State, alsook van het Gerechtelijk Wetboek » -, bevoegd om « uitspraak [te doen] [...] over de cassatieberoepen ingesteld tegen de door de administratieve rechtscolleges in laatste aanleg gewezen beslissingen in betwiste zaken ».

Artikel 20 van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten, zoals het opnieuw werd ingevoegd bij artikel 8 van de wet van 15 september 2006 tot hervorming van de Raad van State en tot oprichting van een Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, geeft in paragraaf 1 aan dat dit type van beroep « pas [wordt] behandeld voor zover het toelaatbaar is verklaard », waarna paragraaf 4 eraan herinnert dat de procedure in cassatie alleen wordt aangevat indien het cassatieberoep toelaatbaar is.

Artikel 20, § 2, van dezelfde gecoördineerde wetten preciseert de criteria van toelaatbaarheid van zulk een beroep : « Elk cassatieberoep wordt, zodra het op de rol is geplaatst, en op inzage van het verzoekschrift en het rechtsplegingsdossier, onmiddellijk onderworpen aan een procedure van toelating.

Cassatieberoepen waarvoor de Raad van State niet bevoegd is of zonder rechtsmacht, of die zonder voorwerp of kennelijk onontvankelijk zijn, worden niet toelaatbaar verklaard.

Worden slechts toelaatbaar verklaard, de cassatieberoepen waarvan de middelen een schending van de wet of een substantiële of op straffe van nietigheid voorgeschreven vormvereiste aanvoeren, voor zover het erin aangevoerde middel niet kennelijk ongegrond is en dat die schending daadwerkelijk van die aard is dat ze tot cassatie van de bestreden beslissing kan leiden en de strekking van de beslissing kan hebben beïnvloed.

Worden eveneens toelaatbaar verklaard, de cassatieberoepen waarvoor de Raad van State niet onbevoegd of zonder rechtsmacht is om het beroep in cassatie te berechten of die niet zonder voorwerp of kennelijk onontvankelijk zijn en waarvan het onderzoek door de afdeling noodzakelijk blijkt om te zorgen voor de eenheid van de rechtspraak ».

B.1.2. Artikel 20, § 3, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten, zoals het werd gewijzigd bij artikel 99 van het koninklijk besluit van 25 april 2007 tot wijziging van diverse besluiten betreffende de procedure voor de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, bepaalt de wezenlijke bestanddelen van de procedure van toelaatbaarheid van het administratief cassatieberoep.

Het bepaalt : « De eerste voorzitter, de voorzitter, de kamervoorzitter of de staatsraad die ten minste drie jaar graadanciënniteit heeft en die daartoe is aangewezen door de korpschef die de afdeling bestuursrechtspraak onder zijn verantwoordelijkheid heeft, doet bij beschikking binnen de acht dagen vanaf de ontvangst van het dossier van het rechtscollege, uitspraak over de toelaatbaarheid van het cassatieberoep zonder terechtzitting en zonder dat de partijen worden gehoord. De hoofdgriffier vraagt onmiddellijk na ontvangst van het verzoekschrift het dossier van het rechtscollege op bij het administratief rechtscollege wiens beslissing met een cassatieberoep wordt bestreden. Dit rechtscollege bezorgt het dossier binnen de twee werkdagen na het verzoek tot mededeling aan de Raad van State.

De beschikking waarbij de toelating wordt geweigerd, motiveert bondig de weigering.

De beschikking wordt onmiddellijk ter kennis gebracht aan de partijen in cassatie volgens de modaliteiten bepaald bij een koninklijk besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad. Dit koninklijk besluit kan eveneens de gevallen bepalen waarin kan worden volstaan met een kennisgeving aan de in het geding zijnde administratieve overheden bedoeld in artikel 14, § 2, van het dispositief en het voorwerp, alsook de vorm waarin en de voorwaarden waaronder deze kennisgeving geschiedt en de wijze waarop deze beschikkingen voor deze partij integraal toegankelijk zijn.

Tegen de krachtens deze bepaling uitgesproken beschikkingen kan geen verzet noch derdenverzet worden aangetekend noch zijn ze vatbaar voor herziening ».

Bovendien wordt de Koning gemachtigd om, « bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de procedure [te bepalen] met betrekking tot het [...] onderzoek van de toelaatbaarheid in cassatie » (artikel 20, § 5, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten).

B.2. Uit de formulering van de eerste prejudiciële vraag blijkt dat het Hof wordt verzocht de bestaanbaarheid te onderzoeken van artikel 20, § 3, eerste lid, eerste zin, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten, met artikel 149 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.3.1. Krachtens artikel 142, tweede lid, van de Grondwet en artikel 26, § 1, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 is het Hof bevoegd om, bij wijze van prejudiciële beslissing, uitspraak te doen op vragen omtrent de schending, door een wet, een decreet of een in artikel 134 van de Grondwet bedoelde regel, van de regels die door of krachtens de Grondwet zijn vastgesteld voor het bepalen van de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten, of van de artikelen van titel II « De Belgen en hun rechten », en van de artikelen 170, 172 en 191 van de Grondwet, alsook op vragen omtrent elk ander conflict dat is ontstaan uit de onderscheiden werkingssfeer van decreten of van regels bedoeld in artikel 134 van de Grondwet, die uitgaan van verschillende wetgevers.

B.3.2. Artikel 149 van de Grondwet bepaalt : « Elk vonnis is met redenen omkleed. Het wordt in openbare terechtzitting uitgesproken ».

Aangezien die grondwetsbepaling niet een regel is die ertoe strekt de onderscheiden bevoegdheid van de Staat, de gemeenschappen en de gewesten te bepalen, noch een van de artikelen van titel II van de Grondwet, is het Hof niet bevoegd om rechtstreeks uitspraak te doen over de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde wettelijke bepaling met die grondwetsbepaling, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.3.3. In de tweede prejudiciële vraag wordt het Hof ondervraagd over de bestaanbaarheid van datzelfde artikel 20, § 3, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten, met « de artikelen 10, 11 en 191 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 149 van de Grondwet en met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens », en wordt dat artikel 20, § 3, eveneens verweten toe te laten dat de beslissing over de toelaatbaarheid van het cassatieberoep wordt uitgesproken « zonder terechtzitting en zonder dat de partijen worden gehoord ». Beide vragen zijn onlosmakelijk verbonden, zodat zij als volgt moeten worden geherformuleerd, in één enkele vraag : « Schendt artikel 20, § 3, van de gecoördineerde wetten op de Raad van State de artikelen 10, 11 en 191, in samenhang gelezen met artikel 149 van de Grondwet en met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre die bepaling, door te stellen dat de eerste voorzitter, de voorzitter, de kamervoorzitter of de staatsraad die ten minste drie jaar graadanciënniteit heeft en die daartoe is aangewezen door de korpschef die de afdeling bestuursrechtspraak onder zijn verantwoordelijkheid heeft, uitspraak doet over de toelaatbaarheid van het cassatieberoep zonder terechtzitting en zonder dat de partijen worden gehoord, een dubbel verschil in behandeling creëert : enerzijds, tussen de rechtzoekenden op wie die bepaling van toepassing is en de rechtzoekenden die, krachtens artikel 149 van de Grondwet, het voordeel genieten van een vonnis uitgesproken in openbare terechtzitting; anderzijds, tussen de rechtzoekenden die een beroep tot nietigverklaring of een vordering tot schorsing hebben ingesteld bij de Raad van State, waarover die zich in het openbaar uitspreekt na een terechtzitting, en de rechtzoekenden die een cassatieberoep hebben ingesteld bij diezelfde Raad van State, die zich zonder terechtzitting uitspreekt over de toelaatbaarheid van dat beroep ? ».

B.3.4. Ook al drukt de eerste zin van artikel 149 van de Grondwet een algemene regel uit die geldt voor elk rechtscollege, is de tweede zin alleen van toepassing op de vonnisgerechten die tot de rechterlijke macht behoren, hetgeen evenwel de bevoegde wetgever niet verbiedt de erin vervatte regel uitdrukkelijk op andere rechtscolleges van toepassing te maken.

De prejudiciële vraag moet dus enkel worden onderzocht in zoverre zij de schending aanvoert van de artikelen 10, 11 en 191 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.3.5. De in het geding zijnde bepaling werd aangenomen naar aanleiding van de hervorming van het contentieux betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, die werd doorgevoerd bij de voormelde wet van 15 september 2006. De administratieve cassatieprocedure heeft grotendeels betrekking op de beroepen die worden ingesteld tegen de beslissingen van de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen, die een administratief rechtscollege is dat « als enige bevoegd [is] om kennis te nemen van de beroepen die worden ingesteld tegen individuele beslissingen genomen met toepassing van de wetten betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen » (artikel 39/1, § 1, van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, ingevoegd bij de voormelde wet van 15 december 2006). Die betwistingen hebben geen betrekking op burgerlijke rechten en verplichtingen, noch op de gegrondheid van een strafvervolging, zodat de bepalingen van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens niet erop van toepassing zijn (EHRM, grote kamer, 5 oktober 2000, Maaouia t.

Frankrijk, § 40; EHRM, 14 februari 2008, Hussain t. Roemenië, § 98).

B.3.6. De wetgever heeft niettemin de administratieve cassatieprocedure algemeen gewijzigd, waardoor zij ook van toepassing kan zijn op betwistingen die binnen het toepassingsgebied van artikel 6.1 van het voormelde Verdrag vallen.

B.4. Behoudens bijzondere procedureregels, kan de persoon die bij de Raad van State een beroep tot nietigverklaring of een vordering tot schorsing heeft ingesteld, tijdens een terechtzitting zijn opmerkingen doen gelden (artikel 27, § 1, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten). Het arrest van de Raad van State wordt in openbare terechtzitting uitgesproken (artikel 28, eerste lid, van dezelfde wetten).

B.5.1. De in het geding zijnde bepaling, die van die regels afwijkt, past in een geheel van wetgevende maatregelen die tot doel hebben een aanzienlijke en aanhoudende gerechtelijke achterstand te beheersen en weg te werken, achterstand die de goede werking van de Raad van State in gevaar brengt en die meer bepaald kan worden verklaard door het toenemende aantal onrechtmatige, dilatoire of « ondermaatse » beroepen die bij dat administratieve rechtscollege worden ingesteld (Parl. St., Kamer, 2005-2006, DOC 51-2479/001, pp. 4-12 en 14-15).

B.5.2. De toelatingsprocedure in cassatie heeft tot doel « te voorkomen dat het hoogste administratieve rechtscollege door de verzoekers louter wordt beschouwd als een beroepsinstantie en dat de Raad van State voorzieningen in cassatie moet onderzoeken en ten gronde berechten waarvan na een kort voorafgaand onderzoek blijkt dat die, gelet op de middelen die erin worden aangevoerd, geen enkele kans maken om te worden ingewilligd ». Dankzij die procedure « wordt ruimte vrijgemaakt voor zaken die een grondig onderzoek vergen, hetgeen bijdraagt tot een billijke en doeltreffende rechtsbedeling » (Parl.

St., Kamer, 2005-2006, DOC 51-2479/001, p. 34).

Die « verkorte en versnelde » toelatingsprocedure bestaat in « het zeven van de bij de Raad van State ingestelde voorzieningen in cassatie » (ibid., p. 36). De snelheid ervan wordt beschouwd als een van de waarborgen voor de efficiëntie ervan (ibid., p. 40). Hetzelfde geldt voor het ontbreken van een terechtzitting en van een debat op tegenspraak (ibid., p. 41). Voor de toelatingsprocedure is uitgegaan van de toelatingsprocedures die bestaan in verschillende lidstaten van de Europese Unie en in de procedurereglementen van de Europese rechtscolleges (Parl. St., Kamer, 2005-2006, DOC 51-2479/001, pp. 35 en 41).

B.5.3. Rekening houdend met het feit dat de nagestreefde doelstelling kan bijdragen tot een goede rechtsbedeling en met het feit dat een toelating alleen kan worden geweigerd wanneer na een voorafgaand onderzoek blijkt dat het beroep geen enkele kans maakt om te worden ingewilligd, kon de wetgever voorzien in specifieke procedureregels die verschillen van die van de vordering tot schorsing of van het beroep tot nietigverklaring.

Evenwel dient te worden onderzocht of de bijzondere procedureregels geen onevenredige beperking van de rechten van de betrokken personen met zich meebrengen.

B.5.4. In tegenstelling tot de persoon die bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een vordering tot schorsing of een beroep tot nietigverklaring instelt om een individuele beslissing aan te vechten, heeft diegene die bij hetzelfde rechtscollege cassatieberoep instelt, reeds de gelegenheid gehad om zijn grieven voor te leggen aan een onafhankelijke en onpartijdige jurisdictionele instantie.

Bovendien wordt de beschikking over de toelaatbaarheid van het cassatieberoep gewezen zonder dat de tegenpartij haar eventuele opmerkingen kon doen gelden over dat aspect van het beroep. Doordat het auditoraat van de Raad van State niet deelneemt aan het onderzoek naar de toelaatbaarheid van dat type van beroep (artikel 76, § 1, vijfde lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten, ingevoegd bij artikel 33 van de wet van 15 september 2006), wordt de beschikking over de toelaatbaarheid dus enkel gewezen op grond van het verzoekschrift tot cassatie en van het dossier van het administratief rechtscollege waarvan de beslissing wordt bestreden. Er wordt derhalve geen afbreuk gedaan aan het beginsel van de wapengelijkheid.

B.6.1. Artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt dat eenieder recht heeft op een « openbare behandeling van zijn zaak » en dat « het vonnis [...] in het openbaar [moet] worden gewezen ». Niettemin, in het bijzonder wanneer het gaat om een procedure in cassatie en wanneer die enkel betrekking heeft op rechtsvragen, kan het gerechtvaardigd zijn, enerzijds, dat er geen terechtzitting is, en anderzijds, dat de beslissing op een andere wijze openbaar wordt gemaakt dan door een lezing in openbare terechtzitting (EHRM, 8 december 1983, Pretto en anderen t. Italië; 8 december 1983, Axen t. Duitsland; 22 februari 1984, Sutter t.

Zwitserland; 17 januari 2008, Ryakib Birynkov t. Rusland).

B.6.2. Het cassatieberoep komt na een jurisdictionele procedure die op tegenspraak is. Het heeft enkel betrekking op rechtsvragen. De in het geding zijnde procedure betreft uitsluitend de toelaatbaarheid van het beroep, die alleen kan worden geweigerd onder de voorwaarden opgesomd in het voormelde artikel 20, § 2, van de wet. Wanneer het beroep toelaatbaar wordt verklaard, wordt het in beginsel in openbare terechtzitting behandeld, na uitwisseling van memories.

B.6.3. Ook al wordt de beslissing van niet-toelaatbaarheid niet in openbare terechtzitting voorgelezen, bepalen zowel artikel 20, § 3, derde lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten als artikel 11, tweede lid, van het koninklijk besluit van 30 november 2006 « tot vaststelling van de cassatie-procedure bij de Raad van State » dat de beschikking van niet-toelaatbaarheid « onverwijld » wordt meegedeeld aan de partijen, die eveneens ervan kennis kunnen nemen op de griffie van de Raad van State. Luidens artikel 28, derde lid, van de voormelde gecoördineerde wetten, zijn « de arresten en de beschikkingen bedoeld in artikel 20, § 3, van de Raad van State [...] toegankelijk voor het publiek ».

B.6.4. Ten slotte, door te bepalen dat « de beschikking waarbij de toelating wordt geweigerd, [...] de weigering [bondig motiveert] », staat artikel 20, § 3, tweede lid, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten de Raad van State niet toe de algemene regel van artikel 28 van die wetten te schenden, volgens welke elk vonnis met redenen omkleed is. Het betekent enkel dat de redenen van niet-toelaatbaarheid, precies vanwege het klaarblijkelijke karakter ervan, geen uitgebreide toelichting vereisen.

B.7. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat de wetgever de personen die een cassatieberoep instellen bij de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State anders kon behandelen dan, enerzijds, de rechtzoekenden die een beroep instellen bij een rechtscollege waarop artikel 149, tweede zin, van de Grondwet, van toepassing is, en, anderzijds, de personen die een vordering tot schorsing of een beroep tot nietigverklaring instellen bij dezelfde afdeling van de Raad van State.

De bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met artikel 191 van de Grondwet dient niet te worden onderzocht. Zoals is aangegeven in B.3.5 en B.3.6, is artikel 20, § 3, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten immers zonder onderscheid van toepassing op Belgen en op vreemdelingen.

B.8. Door te bepalen dat de beschikking over de toelaatbaarheid niet wordt voorafgegaan door een terechtzitting en door niet te bepalen dat zij wordt gewezen tijdens een openbare terechtzitting, heeft de wetgever een maatregel genomen die niet onbestaanbaar is met de artikelen 10, 11 en 191 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 20, § 3, eerste lid, eerste zin, van de op 12 januari 1973 gecoördineerde wetten op de Raad van State schendt niet de artikelen 10, 11 en 191 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met artikel 6 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Aldus uitgesproken in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989, op de openbare terechtzitting van 4 maart 2009.

De griffier, P.-Y. Dutilleux.

De voorzitter, M. Melchior.