GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 132/2015 van 1 oktober 2015 Rolnummer : 5891 In zake : het beroep tot vernietiging van hoofdstuk 6 (artikelen 6.1.1 tot 6.5.4) en artikel 10.2.2 van het Vlaamse decreet van 12 juli 2013 betreffende het onroerend erfgoed, ingesteld door de vzw « Koninklijke Vereniging der Historische Woonsteden en Tuinen van België » en anderen.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van het beroep en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 16 april 2014 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 17 april 2014, is beroep tot vernietiging ingesteld van hoofdstuk 6 (artikelen 6.1.1 tot 6.5.4) en artikel 10.2.2 van het Vlaamse decreet van 12 juli 2013 betreffende het onroerend erfgoed (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 17 oktober 2013) door de vzw « Koninklijke Vereniging der Historische Woonsteden en Tuinen van België », de bvba « Urselia », Joseph d'Ursel de Bousies, Claire d'Ursel de Bousies en Alix d'Ursel de Bousies, bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. D. Ryckbost, advocaat bij de balie te Brugge. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1. Het Vlaamse decreet van 12 juli 2013 betreffende het onroerend erfgoed (hierna : Onroerenderfgoeddecreet) beoogt de regelgeving inzake het onroerend erfgoed, die voorheen verspreid lag over verscheidene wetten en decreten, in één decreet te integreren en het beleid inhoudelijk te vernieuwen. Waar nodig wordt daarbij nog steeds het onderscheid gemaakt tussen archeologische sites, monumenten, cultuurhistorische landschappen en stads- en dorpsgezichten.

Tevens wordt gestreefd naar een betere afstemming van de regelgeving inzake onroerend erfgoed met andere beleidsdomeinen, inzonderheid het omgevingsrecht (ruimtelijke ordening, natuur, bos en milieu, zie Parl.

St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/8, p. 5) en naar de implementatie van enkele in het kader van de Raad van Europa tot stand gekomen verdragen, waaronder de Overeenkomst inzake het behoud van het architectonische erfgoed van Europa, opgemaakt te Granada op 3 oktober 1985 en goedgekeurd bij wet van 8 juni 1992. Tot slot wordt het handhavingsluik gemoderniseerd door een onderscheid tussen gerechtelijke en bestuurlijke handhaving en door de mogelijkheid om overtreders te veroordelen tot het betalen van een integrale schadevergoeding (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/1, pp. 1-12).

B.2.1. De bestreden artikelen 6.1.1 tot 6.5.4 vormen het hoofdstuk 6 (« Beschermingen en erfgoedlandschappen ») van het Onroerenderfgoeddecreet. Krachtens artikel 6.1.1 van het bestreden decreet kan de Vlaamse Regering een archeologische site, monument, cultuurhistorisch landschap, stadsgezicht of dorpsgezicht, in voorkomend geval met inbegrip van een overgangszone, beschermen. De beschermingsprocedure bestaat uit een voorlopige bescherming en een definitieve bescherming.

B.2.2. Voorafgaand aan de voorlopige bescherming wint de Vlaamse Regering, behoudens dringende noodzakelijkheid, het advies in bij de colleges van burgemeester en schepenen van de betrokken gemeenten en de departementen of agentschappen van de Vlaamse overheid bevoegd voor ruimtelijke ordening, woonbeleid en onroerend erfgoed, leefmilieu, natuur en energie, mobiliteit en openbare werken en landbouw en visserij en bij de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed (artikel 6.1.3).

Het besluit tot voorlopige bescherming bevat onder meer de erfgoedwaarden, erfgoedelementen en erfgoedkenmerken van het beschermde goed, de toekomstige beheersdoelstellingen die de optimale verwezenlijking van de erfgoedwaarden omschrijven die aanleiding gegeven hebben tot de bescherming, en de bijzondere voorschriften voor de instandhouding en het onderhoud. Als bijlage bij het besluit tot voorlopige bescherming gaan een gegeorefereerd plan waarop het beschermde goed en in voorkomend geval de overgangszone nauwkeurig worden afgelijnd, een fotoregistratie van de fysieke toestand van het beschermde goed, en in voorkomend geval een lijst met de cultuurgoederen die integrerend deel uitmaken van het beschermde goed, inzonderheid de bijbehorende uitrusting en de decoratieve elementen (artikel 6.1.4).

Het besluit tot voorlopige bescherming wordt bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad (artikel 6.1.5) en wordt per beveiligde zending ter kennis gebracht aan de zakelijkrechthouders van de archeologische site, het monument of het stads- of dorpsgezicht, die op hun verzoek worden gehoord door het Agentschap. Die zakelijkrechthouders brengen per beveiligde zending de eigenaars van de cultuurgoederen binnen dertig dagen op de hoogte van het besluit (artikel 6.1.6).

De betrokken gemeenten openen een openbaar onderzoek uiterlijk dertig dagen na ontvangst van het besluit tot voorlopige bescherming. Tijdens dat onderzoek liggen het besluit tot voorlopige bescherming en het beschermingsdossier ter inzage bij de betrokken gemeenten en het Agentschap. Eenieder kan tijdens het openbaar onderzoek opmerkingen en bezwaren per beveiligde zending aan de betrokken gemeenten ter kennis brengen en de gemeenten kunnen een hoorzitting organiseren. Zij stellen een proces-verbaal op waarin de opmerkingen, de bezwaren en in voorkomend geval een advies en het verslag van de hoorzitting worden opgenomen (artikel 6.1.7).

Het besluit tot voorlopige bescherming heeft een maximale geldingsduur van negen maanden te rekenen vanaf de in artikel 6.1.6 bedoelde ontvangst. De Vlaamse Regering kan die termijn eenmalig met maximaal drie maanden verlengen (artikel 6.1.9). Het besluit vervalt van rechtswege als de Vlaamse Regering binnen die termijn geen besluit tot definitieve bescherming heeft genomen (artikel 6.1.11).

B.2.3. Het besluit tot definitieve bescherming wordt genomen door de Vlaamse Regering (artikel 6.1.13) en bevat, naast de gegevens en bijlagen die ook in het besluit tot voorlopige bescherming waren vervat, onder meer een document waarin het Agentschap zich uitspreekt over de ingediende bezwaren en opmerkingen en in voorkomend geval over de uitgebrachte adviezen en het verslag van de hoorzitting (artikel 6.1.14). Het besluit wordt in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt (artikel 6.1.15) en wordt per beveiligde zending aan de zakelijkrechthouders bekendgemaakt, die op hun beurt per beveiligde zending de eigenaars van de cultuurgoederen binnen dertig dagen op de hoogte brengen (artikel 6.1.16). Het besluit wordt tevens per beveiligde zending ter kennis gebracht van de gemeenten op het grondgebied waarvan het beveiligde goed ligt (artikel 6.1.17).

B.2.4. De Vlaamse Regering kan een besluit tot definitieve bescherming wijzigen of opheffen indien de erfgoedwaarden van het beschermde goed onherstelbaar zijn aangetast of verloren zijn gegaan, indien een verplaatsing van het beschermde goed noodzakelijk is voor het behoud ervan, indien de gehele of gedeeltelijke wijziging of opheffing vereist is omwille van het algemeen belang of indien het goede beheer de toevoeging van gegevens vereist (artikel 6.2.1). Zij kan eveneens in een gewestelijk ruimtelijk uitvoeringsplan een bescherming geheel of gedeeltelijk wijzigen of opheffen als dit vereist is omwille van het algemeen belang (artikel 6.2.2).

B.2.5. Het Agentschap stelt een digitale databank van beschermd onroerend erfgoed beschikbaar. Daarnaast houdt het agentschap dat is belast met de handhaving een databank bij van elk proces-verbaal dat wordt opgemaakt voor inbreuken en misdrijven op het bestreden decreet.

Die laatste databank wordt beschouwd als een bestuursdocument zoals bedoeld in artikel 3, 4°, van het decreet van 26 maart 2004 betreffende de openbaarheid van bestuur (artikel 6.3.1).

B.2.6. De rechtsgevolgen van een voorlopige en een definitieve bescherming strekken zich uit tot de zakelijkrechthouders, de gebruikers en de eigenaars van cultuurgoederen vanaf de kennisgeving bedoeld in de artikelen 6.1.6 en 6.1.16 van het bestreden decreet en strekken zich uit tot iedereen vanaf de bekendmaking in het Belgisch Staatsblad.

Krachtens het « actiefbehoudsbeginsel » zijn de zakelijkrechthouders en gebruikers van een beschermd goed ertoe verplicht het in goede staat te behouden door de nodige instandhoudings-, beveiligings-, beheers-, herstellings- en onderhoudswerken (artikel 6.4.1). De door de Vlaamse Regering opgestelde algemene voorschriften voor de instandhouding en het onderhoud zijn van toepassing voor zover de bijzondere voorschriften opgenomen in het beschermingsbesluit er niet van afwijken (artikel 6.4.2).

Krachtens het « passiefbehoudsbeginsel » is het verboden beschermde goederen te ontsieren, te beschadigen, te vernielen of andere handelingen te stellen die de erfgoedwaarde ervan aantasten (artikel 6.4.3).

Bepaalde niet-vergunningsplichtige handelingen, opgelijst door de Vlaamse Regering of opgenomen in het beschermingsbesluit, aan of in beschermde goederen kunnen niet worden aangevat zonder toelating van het Agentschap of de erkende onroerenderfgoedgemeente, tenzij wanneer zij zijn vrijgesteld in een beheersplan (artikel 6.4.4, § 1). Er is geen toelating vereist voor de uitvoering van regulier onderhoud van beschermde goederen, noch voor noodmaatregelen (artikelen 6.1.3 en 6.1.4 van het Onroerenderfgoedbesluit).

Indien een vergunning is vereist, wint de vergunningverlenende overheid het advies in bij het Agentschap. Indien uit de adviezen blijkt dat het aangevraagde strijdig is met direct werkende normen binnen het beleidsveld onroerend erfgoed, of indien een dergelijke strijdigheid manifest uit het aanvraagdossier blijkt, wordt de vergunning geweigerd of worden in de aan de vergunning verbonden voorwaarden waarborgen opgenomen met betrekking tot de naleving van de regelgeving inzake onroerend erfgoed. Een vergunning kan worden geweigerd indien uit een verplicht in te winnen advies blijkt dat het aangevraagde onwenselijk is in het licht van doelstellingen of zorgplichten die gehanteerd worden binnen het beleidsveld onroerend erfgoed (artikel 6.4.4, §§ 2 en 3).

De beschermingsvoorschriften kunnen evenwel geen beperkingen opleggen die werken of handelingen absoluut verbieden of onmogelijk maken die overeenstemmen met de plannen van aanleg of de ruimtelijke uitvoeringsplannen van kracht in de ruimtelijke ordening, noch de realisatie van die plannen en hun bestemmingsvoorschriften verhinderen (artikel 6.1.1/1, ingevoegd bij decreet van 4 april 2014).

De cultuurgoederen die opgenomen zijn in een besluit tot bescherming van een monument, mogen niet buiten het monument worden verplaatst zonder toelating van het Agentschap (artikel 6.4.5).

Tegen de weigering of de voorwaardelijke toekenning van een vergunning staat een georganiseerd administratief beroep open bij de Vlaamse Regering. De Vlaamse Regering kan het advies dat de Vlaamse Commissie Onroerend Erfgoed in het kader van een dergelijke procedure geeft, bindend verklaren indien het uitvoeren van een vergunning schade kan toebrengen aan een beschermd goed (artikel 6.4.6).

De sloop van een beschermd monument is verboden. De Vlaamse Regering kan evenwel een toelating verlenen voor de gedeeltelijke sloop van een beschermd monument en voor de gehele of gedeeltelijke sloop of voor het optrekken, plaatsen of herbouwen van een gebouw of constructie in een beschermd stads- of dorpsgezicht als dat de erfgoedwaarde ervan niet wezenlijk aantast (artikel 6.4.7).

De Vlaamse Regering kan om redenen van algemeen nut overgaan tot onteigening van een beschermd goed als dat dreigt te vervallen, te worden beschadigd of te worden vernield (artikel 6.4.10). De eigenaar beschikt daarentegen niet over een mogelijkheid om de overheid te verplichten om over te gaan tot de aankoop van een dergelijk goed.

B.3. De financiering van de werken ter instandhouding van het onroerend erfgoed geschiedt voornamelijk aan de hand van subsidies en premies. De artikelen 10.1.1 tot en met 10.2.2 van het Onroerenderfgoeddecreet bepalen : « Afdeling 1. - Subsidies Art. 10.1.1. De Vlaamse Regering kan binnen de perken van de daartoe op de begroting van de Vlaamse Gemeenschap beschikbare kredieten : 1° samenwerkingsovereenkomsten sluiten met erkende intergemeentelijke onroerenderfgoeddiensten, Regionale Landschappen en erkende onroerenderfgoeddepots en in het kader daarvan subsidies toekennen;2° beheersovereenkomsten sluiten met de zakelijkrechthouder of de beheerder van een archeologische site, monument, een of meer percelen in een cultuurhistorisch landschap, stads- of dorpsgezicht of erfgoedlandschap en in het kader van de beheersovereenkomst subsidies toekennen;3° projectsubsidies toekennen. De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels daarvoor.

Afdeling 2. - Premies Art. 10.2.1. De Vlaamse Regering kan binnen de perken van de daartoe op de begroting van de Vlaamse Gemeenschap beschikbare kredieten : 1° premies toekennen voor werkzaamheden aan of in beschermde goederen en in erfgoedlandschappen;2° meerjarenpremieovereenkomsten sluiten voor grote en langdurige werken aan of in beschermd onroerend erfgoed en erfgoedlandschappen; 3° premies toekennen voor de opmaak van een beheersplan overeenkomstig artikel 8.8.1, § 1; 4° premies toekennen voor beheer van beschermd onroerend erfgoed en erfgoedlandschappen; 5° premies toekennen voor het beheer van onroerend erfgoed waarvoor een beheersplan is goedgekeurd overeenkomstig artikel 8.1.1; 6° premies toekennen voor maatregelen ten behoeve van de algemene landschapszorg, opgenomen in een goedgekeurd actieprogramma onroerend erfgoed;7° premies toekennen bij een buitensporige directe kost van de verplicht uit te voeren archeologische opgraving zoals opgenomen in de bekrachtigde archeologienota of de bekrachtigde nota. De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels daarvoor.

Art. 10.2.2. De premies van het Vlaamse Gewest voor werkzaamheden aan of in beschermd bouwkundig erfgoed bedragen minstens : 1° als de premienemer een natuurlijke persoon of een privaatrechtelijke rechtspersoon is : 32,5 % van de voor subsidie in aanmerking komende werkzaamheden;2° voor werkzaamheden aan gebouwen toebehorend aan een gemeente of OCMW en aan gebouwen bestemd voor een erkende eredienst : 80 % van de voor subsidie in aanmerking komende werkzaamheden. De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels daarvoor ».

Ten aanzien van het belang van de verzoekende partijen B.4.1. De Vlaamse Regering betwist de ontvankelijkheid van het beroep bij gebrek aan belang van de verzoekende partijen.

B.4.2. Wanneer een vereniging zonder winstoogmerk die niet haar persoonlijk belang aanvoert, voor het Hof optreedt, is vereist dat haar maatschappelijk doel van bijzondere aard is en, derhalve, onderscheiden van het algemeen belang; dat zij een collectief belang verdedigt; dat haar maatschappelijk doel door de bestreden norm kan worden geraakt; dat ten slotte niet blijkt dat dit maatschappelijk doel niet of niet meer werkelijk wordt nagestreefd.

B.4.3. Blijkens artikel 2 van haar statuten heeft de vzw « Koninklijke Vereniging der Historische Woonsteden en Tuinen van België » als maatschappelijk doel « het behoud en de leefbaarheid te ondersteunen van de historische woonsteden en van het hele erfgoed aan tuinen en natuurlijke landschappen, waaronder diens decoratieve en roerende elementen, teneinde hun voortbestaan te waarborgen en hun sociale en culturele betekenis in België en het buitenland te promoten ». Zij verdedigt daarbij in het bijzonder de belangen van de privéeigenaars van beschermde monumenten en landschappen in het kader van politieke besluitvorming en staat de eigenaars bij in het beheer van hun beschermde goederen. Daartoe kan zij krachtens dezelfde bepaling technische inlichtingen en morele steun verlenen aan hun leden en hun rechten verdedigen. Dat maatschappelijk doel is onderscheiden van het algemeen belang en overstijgt de individuele belangen van de leden.

Dat maatschappelijk doel kan door de bestreden norm worden geraakt, aangezien de verzoekende partijen aanvoeren dat de bestreden bepalingen een zware last opleggen aan particuliere eigenaars van beschermde goederen zonder daartoe in de nodige compensatie te voorzien.

Bovendien blijkt dat de vzw « Koninklijke Vereniging der Historische Woonsteden en Tuinen van België » dat maatschappelijk doel daadwerkelijk nastreeft, aangezien zij betrokken was bij de voorbereiding van het bestreden decreet (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/1, pp. 609-610).

B.4.4. Aangezien de eerste verzoekende partij doet blijken van een belang bij het beroep, is het niet nodig te onderzoeken of de andere verzoekende partijen eveneens doen blijken van een belang om de vernietiging van de bestreden bepalingen te vorderen.

Ten aanzien van het eerste middel B.5.1. In hun eerste middel voeren de verzoekende partijen aan dat de artikelen 6.1.1 tot 6.5.4 van het Onroerenderfgoeddecreet niet bestaanbaar zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten, in zoverre zij niet in een passende vergoeding voorzien voor de zware lasten die zij leggen op particuliere eigenaars van een goed dat tot het beschermde onroerende erfgoed behoort en in zoverre zij niet in een aankoopplicht van de overheid voorzien.

Het eerste onderdeel van het eerste middel heeft betrekking op onroerende goederen die worden beschermd, terwijl het tweede onderdeel betrekking heeft op de cultuurgoederen die zich in een beschermd monument bevinden. Aangezien in beide onderdelen in wezen dezelfde grief wordt aangevoerd, dienen zij samen te worden onderzocht.

B.5.2. Het eerste middel is niet ontvankelijk in zoverre erin wordt aangevoerd dat de gewestwetgever, door de bescherming van roerende cultuurgoederen te regelen, een gemeenschapsbevoegdheid heeft betreden, vermits die grief pas voor het eerst werd opgeworpen in de memorie van antwoord.

B.6.1. Tot de gevolgen van een voorlopige of een definitieve bescherming behoren de verplichting voor de zakelijkrechthouder of de gebruiker om het goed in goede staat te houden en om voor alle, zelfs niet-vergunningsplichtige werkzaamheden in het goed de toelating van het Agentschap te vragen, alsook het principiële verbod voor dezelfde personen om dat goed gedeeltelijk of volledig af te breken of het te ontsieren, te beschadigen of te vernielen, om er werkzaamheden in uit te voeren die ingaan tegen de erfgoedwaarde van het goed of tegen andere regels inzake onroerend erfgoed, en om het goed gedeeltelijk of volledig te verplaatsen.

B.6.2. Voorts is de zakelijkrechthouder gebonden door de door de Vlaamse Regering in het beschermingsbesluit opgelegde beheersdoelstellingen, bijzondere voorschriften voor de instandhouding en het onderhoud, en in voorkomend geval bijzondere voorschriften voor de instandhouding en het onderhoud in de overgangszone.

Tevens dient de zakelijkrechthouder in te staan voor de kennisgeving, per beveiligde zending, van de besluiten tot voorlopige en definitieve bescherming aan de eigenaars van de cultuurgoederen die zich in het beschermde goed bevinden en die in het beschermingsbesluit zijn opgenomen.

B.6.3. De zakelijkrechthouders van cultuurgoederen die zich in een beschermd goed bevinden en die zijn opgenomen in het beschermingsbesluit, zijn onderworpen aan een verbod om die goederen buiten het monument te verplaatsen zonder toelating van het Agentschap.

B.6.4. Het besluit tot voorlopige bescherming van het goed komt tot stand als gevolg van een eenzijdige overheidsbeslissing, zonder inspraak van de zakelijkrechthouders of de gebruikers van de beschermde goederen. Na de totstandkoming beschikken zij over een recht om te worden gehoord en om hun opmerkingen te formuleren over de erfgoedwaarde van hun eigendom alsook over hun praktische en financiële mogelijkheden om aan de opgelegde verplichtingen te voldoen. Vanaf de kennisgeving aan de zakelijkrechthouders of de gebruikers zijn de rechtsgevolgen van een voorlopige bescherming op hen van toepassing. Na de kennisgeving wordt het besluit bij uittreksel in het Belgisch Staatsblad bekendgemaakt. Vanaf dat moment zijn de rechtsgevolgen van het besluit tot voorlopige bescherming op iedereen van toepassing.

B.6.5. De gevolgen van een beschermingsbesluit strekken zich uit over ten minste negen maanden in geval van een voorlopige bescherming die niet uitmondt in een definitieve bescherming en zijn in beginsel van onbepaalde duur in geval van een definitieve bescherming.

B.6.6. Het overtreden van de geboden en verboden opgelegd door het Onroerenderfgoeddecreet wordt op grond van artikel 11.2.1 van dat decreet bestraft met een strafsanctie, een bestuurlijke geldboete of een combinatie van beide sancties.

Die strafsanctie is krachtens artikel 11.2.2 van dat decreet een gevangenisstraf van acht dagen tot vijf jaar en een geldboete van 26 euro tot 400 000 euro of een van die straffen alleen. Zij heeft onder meer betrekking op de niet-naleving van het actiefbehoudsbeginsel, het passiefbehoudsbeginsel, het sloopverbod, de bijzondere voorschriften voor de instandhouding en het onderhoud van het goed, en het verbod om werkzaamheden te verrichten zonder toelating van het Agentschap.

De bestuurlijke geldboete bedraagt maximaal 10 000 euro en sanctioneert onder meer de overtreding van de informatieplichten en plichten tot kennisgeving aan de eigenaars van de cultuurgoederen die zich in het beschermde goed bevinden.

De overtreder kan daarnaast, krachtens de artikelen 11.4.1 en 11.4.3 van het Onroerenderfgoeddecreet, zowel door de strafrechter als door de burgerlijke rechter, worden veroordeeld tot het integrale herstel van de door het erfgoedmisdrijf veroorzaakte schade. Indien het herstel of de reconstructie niet mogelijk of opportuun zijn, beveelt de rechter een integrale vergoeding van de schade die het algemeen belang heeft opgelopen door de vernietiging van de erfgoedwaarden, zo nodig aangevuld met maatregelen die verdere schade moeten voorkomen.

B.7.1. Artikel 16 van de Grondwet bepaalt : « Niemand kan van zijn eigendom worden ontzet dan ten algemenen nutte, in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald en tegen billijke en voorafgaande schadeloosstelling ».

Artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « Alle natuurlijke of rechtspersonen hebben recht op het ongestoord genot van hun eigendom. Niemand zal van zijn eigendom worden beroofd behalve in het algemeen belang en met inachtneming van de voorwaarden neergelegd in de wet en in de algemene beginselen van het internationaal recht.

De voorgaande bepalingen zullen echter op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen welke hij noodzakelijk oordeelt om toezicht uit te oefenen op het gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen en boeten te verzekeren ».

B.7.2. Aangezien die internationaalrechtelijke bepaling een draagwijdte heeft die analoog is met die van artikel 16 van de Grondwet, vormen de erin vervatte waarborgen een onlosmakelijk geheel met diegene die zijn vervat in die grondwetsbepaling, zodat het Hof, bij zijn toetsing van de bestreden bepalingen, rekening houdt met de eerstgenoemde.

B.7.3. Artikel 1 van het voormelde Protocol biedt niet alleen bescherming tegen een onteigening of een eigendomsberoving (eerste alinea, tweede zin), maar ook tegen elke verstoring van het genot van de eigendom (eerste alinea, eerste zin) en elke regeling van het gebruik van de eigendom (tweede alinea).

De beperking van het eigendomsrecht als gevolg van een beschermingsmaatregel die het « gebruik van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang » regelt in de zin van de tweede alinea van artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol, valt dus onder het toepassingsgebied van die verdragsbepaling, in samenhang gelezen met artikel 16 van de Grondwet.

B.7.4. Elke inmenging in het eigendomsrecht moet een billijk evenwicht vertonen tussen de vereisten van het algemeen belang en die van de bescherming van het recht op het ongestoord genot van de eigendom. Er moet een redelijk verband van evenredigheid bestaan tussen de aangewende middelen en het nagestreefde doel.

B.8.1. Krachtens het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten kan de overheid niet zonder vergoeding lasten opleggen die groter zijn dan die welke een persoon in het algemeen belang moet dragen.

Uit dat beginsel vloeit voort dat de onevenredig nadelige - dit zijn de buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallende en op een beperkte groep van burgers of instellingen drukkende - gevolgen van een op zichzelf rechtmatige overheidsdaad, zoals het opleggen van een erfdienstbaarheid van openbaar nut, niet ten laste van de getroffene behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld.

B.8.2. Het enkele feit dat de overheid in het algemeen belang beperkingen oplegt aan het eigendomsrecht, heeft evenwel niet tot gevolg dat zij tot schadeloosstelling is gehouden.

Uit de loutere vestiging van een door of krachtens een wettelijke bepaling opgelegde erfdienstbaarheid tot algemeen nut of van een beperking van het eigendomsrecht in het algemeen belang vloeit in beginsel voor de eigenaar van het bezwaarde onroerend goed geen recht op vergoeding voort (Cass., 16 maart 1990, Arr. Cass., 1989-1990, nr. 427; EHRM, 25 juni 2015, Couturon t. Frankrijk, §§ 34 tot 43).

B.8.3. Een vergoeding is slechts vereist indien en in de mate waarin de gevolgen van de erfdienstbaarheid tot openbaar nut of de beperking van het eigendomsrecht van de getroffen groep van burgers of instellingen de last te boven gaan die in het algemeen belang aan een particulier kan worden opgelegd.

B.8.4. Bij zijn arrest nr. 55/2012 van 19 april 2012, waaraan de verzoekende partijen refereren, heeft het Hof voor recht gezegd dat artikel 54 van de wet van 12 juli 1973 op het natuurbehoud de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt in de interpretatie dat de houder van een regelmatig uitgereikte stedenbouwkundige vergunning die geen zakelijk recht heeft op het perceel waarop het bouwverbod volgend uit een definitieve aanwijzing als beschermd duingebied betrekking heeft, geen compensatie kan verkrijgen voor de door hem gemaakte kosten ter realisatie van de bestemming van dat perceel.

Bij zijn arrest nr. 12/2014 van 23 januari 2014, waaraan de verzoekende partijen eveneens refereren, heeft het Hof voor recht gezegd dat de artikelen 232 en 240 van het Brussels Wetboek van Ruimtelijke Ordening artikel 16 van de Grondwet schenden, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, doordat zij geen regeling inzake schadevergoeding voor een bouwverbod als gevolg van een beschermingsmaatregel organiseren. Het geschil voor de verwijzende rechter betrof in dat geval eigenaars van terreinen die een schadeloosstelling vorderen op grond van artikel 1382 van het Burgerlijk Wetboek wegens het bouwverbod als gevolg van het besluit tot bescherming van hun percelen, terwijl die in woongebied waren gelegen en het voorwerp van een verkavelingsvergunning hadden uitgemaakt. Het Hof beperkte zijn onderzoek tot die situatie.

B.9.1. Bij die arresten gaf het Hof een antwoord op prejudiciële vragen, waarbij het zijn onderzoek beperkte tot de concrete situatie die zich in het bodemgeschil voordeed. In het kader van een beroep tot vernietiging moet het Hof er daarentegen rekening mee houden dat het bestreden decreet kan worden toegepast op een onbepaald aantal gevallen.

B.9.2. De concrete gevolgen van beschermingsbesluiten die krachtens hoofdstuk 6 van het bestreden decreet worden genomen voor de zakelijkrechthouder en voor de eigenaar van cultuurgoederen, kunnen geval per geval aanzienlijk variëren.

Dat hoofdstuk is immers van toepassing op een veelheid aan beschermingsstatuten, te weten archeologische sites, monumenten, cultuurhistorische landschappen, en stadsgezichten of dorpsgezichten, in voorkomend geval met inbegrip van een overgangszone. De impact van het beschermingsbesluit op het ongestoord genot van het eigendomsrecht is tevens afhankelijk van de inhoud ervan, zoals de oplijsting van de handelingen die niet zonder vergunning mogen worden aangevat en de bijzondere voorschriften inzake onderhoud en instandhouding die erin aan de eigenaar worden opgelegd.

Daarnaast kan de impact van een beschermingsbesluit voor de zakelijkrechthouder of de eigenaar van cultuurgoederen onder meer afhangen van de redelijke verwachting dat het goed kon worden beschermd, het tijdstip waarop en de reden waarom hij dat goed heeft verworven, de plannen die hij ermee had, met inbegrip van de vergunningen die hij reeds had aangevraagd of verkregen, de investeringen die hij reeds heeft gedaan, de invloed van het beschermingsbesluit op de marktwaarde van het goed, en de kennis en financiële middelen waarover hij beschikt om de verplichtingen die uit het beschermingsbesluit voortvloeien, na te leven.

B.10.1. In vele gevallen zal de last die een beschermingsbesluit oplegt aan de zakelijkrechthouder van het beschermde goed of van de eigenaar van de cultuurgoederen die zich erin bevinden, niet van dien aard zijn dat hij een vergoeding op grond van het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten rechtvaardigt.

Een dergelijke vergoeding kan immers slechts worden toegekend voor zover de gevolgen van een beschermingsmaatregel buiten het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico vallen.

Overigens komt slechts het gedeelte van de opgelegde last dat zich buiten die risico's bevindt, voor vergoeding in aanmerking.

B.10.2. Het staat, gelet op artikel 144 van de Grondwet, aan de gewone rechter om in concreto na te gaan, rekening houdend met alle particuliere en openbare aspecten van elk geval, of de last die voor de zakelijkrechthouder van het beschermde goed of de eigenaar van de cultuurgoederen die zich erin bevinden, voortvloeit uit een beschermingsbesluit, een vergoeding rechtvaardigt en om de omvang ervan te bepalen.

Daarbij kan hij, naast de in B.9.2 vermelde elementen, onder meer rekening houden met de belangen die aan het bestreden decreet ten grondslag liggen, met de erfgoedwaarde en het erfgoedbelang van het beschermde goed, met het eerdere gedrag van de eigenaar met betrekking tot de erfgoedwaarde van het goed, met de reeds toegekende premies en subsidies, en met de financiële draagkracht van de overheid. Hij mag in het kader van de toets van een concrete beschermingsmaatregel aan het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten evenwel niet de opportuniteit van het beschermingsbesluit beoordelen.

B.10.3. Het Hof dient, in het kader van een beroep tot vernietiging, na te gaan of de afwezigheid van enige vergoeding, die aldus een beperking op de toegang tot de rechter zou impliceren, redelijkerwijze is verantwoord.

B.11.1. Het Onroerenderfgoeddecreet bevat geen rechtstreekse compensatie, noch voor de beperking van het ongestoord genot en het vrije beschikkingsrecht van het beschermde goed, noch voor de mogelijke daling van de marktwaarde die uit de bescherming voortvloeit.

Het Onroerenderfgoeddecreet voorziet bovendien niet in enige vergoeding voor de administratieve rol die de zakelijkrechthouder van het beschermde goed dient te spelen.

B.11.2. Tijdens de bespreking van het ontwerp dat tot het bestreden decreet heeft geleid in de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed, suggereerden enkele leden dat het wenselijk was een mechanisme voor de compensatie van eigendomsschade uit te werken (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/8, pp. 15, 22 en 59). De bevoegde minister antwoordde hierop : « Het niet opnemen van een vergoedingsregeling is een beleidsoptie » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/8, pp. 42 en 45).

B.11.3. De decreetgever heeft er dus voor gekozen om niet te voorzien in enige rechtstreekse compensatie voor de lasten die voor de zakelijkrechthouders voortvloeien uit de bescherming van een archeologische site, een monument, een cultuurhistorisch landschap, of een stads- of dorpsgezicht. Aldus heeft de decreetgever de regeling uit artikel 35 van het Landschapsdecreet van 16 april 1996, dat voorzag in een vergoeding indien de waardevermindering van een onroerend goed rechtstreeks voortvloeit uit de voorschriften van een besluit tot definitieve bescherming van een landschap, niet overgenomen. Evenmin heeft hij de aankoopplicht van het Vlaamse Gewest uit artikel 34 van dat decreet overgenomen.

B.12.1. Op het vlak van het omgevingsbeleid, dat een centrale rol speelt in het sociaal en economisch beleid van de moderne samenleving, dient het Hof, rekening houdend met de verplichting die op grond van artikel 23, derde lid, 4°, van de Grondwet voor de gewestwetgevers geldt om het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu te waarborgen, het oordeel van die wetgevers betreffende het algemeen belang te eerbiedigen, tenzij dat oordeel onredelijk is.

Het recht op de bescherming van een gezond leefmilieu werd door de Grondwetgever op ruime wijze opgevat. Het omvat het recht op een goede ordening van de ruimte, met inbegrip van de zorg voor natuur en erfgoed. Uit de parlementaire voorbereiding blijkt met name dat op de overheid een bijzondere verantwoordelijkheid rust « om ervoor te waken dat de volgende generaties nog over een leefbaar milieu zouden kunnen beschikken » (Parl. St., Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 100-2/1°, p. 10).

Uit de parlementaire voorbereiding van artikel 23 van de Grondwet blijkt bovendien dat de Grondwetgever « de burgers [niet] in een passieve rol [wilde dwingen] of tot een passieve houding [aanzetten] », maar integendeel wilde verklaren dat « wie rechten heeft, [...] ook plichten [heeft] » uitgaande van de idee dat « het de plicht van de burger is om mee te werken aan de sociale en economische vooruitgang van de maatschappij waarin hij leeft ». Daarom heeft hij het de wetgevers die hij belast met het waarborgen van de economische, sociale en culturele rechten, mogelijk gemaakt rekening te houden met de « overeenkomstige plichten », zoals verwoord in het tweede lid van artikel 23 (Parl. St., Senaat, B.Z. 1991-1992, nr. 100-2/4°, pp. 16-17).

B.12.2. Hoewel het Europees Verdrag voor de rechten van de mens niet uitdrukkelijk in de bescherming van natuur en erfgoed voorziet, heeft het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in dat verband geoordeeld : « Hoewel geen enkele bepaling van het Verdrag in het bijzonder bestemd is om een algemene bescherming van het leefmilieu als dusdanig te verzekeren (Kyrtatos t. Griekenland, nr. 41666/98, § 52, 22 mei 2003), tracht de maatschappij van vandaag steeds meer het te vrijwaren (Fredin t. Zweden (nr. 1), 18 februari 1991, § 48, serie A nr. 192).

Het leefmilieu vormt een waarde waarvan de verdediging in de publieke opinie en bijgevolg bij de overheden een aanhoudende en versterkte belangstelling opwekt. Economische vereisten en zelfs sommige fundamentele rechten, zoals het eigendomsrecht, zouden geen voorrang mogen hebben op overwegingen inzake de bescherming van het leefmilieu, in het bijzonder wanneer de Staat ter zake wetgevend is opgetreden. De overheden hebben dan een verantwoordelijkheid die concreet gestalte zou moeten krijgen door hun optreden op het gepaste ogenblik teneinde de milieubeschermende bepalingen die zij beslist hebben uit te voeren, niet nutteloos te maken (Hamer t. België, nr. 21861/03, § 79, 27 november 2007). Beperkingen van het eigendomsrecht kunnen aldus worden aanvaard, op voorwaarde weliswaar dat een billijk evenwicht wordt nageleefd tussen de aanwezige - individuele en collectieve - belangen (zie, mutatis mutandis, Fotopoulou t. Griekenland, nr. 66725/01, 18 november 2004) » (EHRM, 3 mei 2011, Paratheristikos Oikodomikos Synetairismos Stegaseos Ypallilon Trapezis Tis Ellados t. Griekenland, § 50). « Inzake domeinen als dat van het leefmilieu eerbiedigt het Hof het oordeel in dat verband van de nationale wetgever, tenzij het kennelijk geen redelijke grondslag heeft » (EHRM, beslissing, 2 maart 2006, Ansay en anderen t. Turkije). « Hoewel de houders van geldelijke vorderingsrechten in het algemeen aanspraak kunnen maken op vaste en onaantastbare rechten, geldt dat niet inzake stedenbouw of ruimtelijke ordening, domeinen die betrekking hebben op rechten van andere aard die in wezen evolutief zijn. Het beleid inzake stedenbouw en ruimtelijke ordening valt bij uitstek onder de domeinen waarop de Staat optreedt, met name door middel van de reglementering van de goederen met het oog op het algemeen belang en het openbaar nut. In dergelijke gevallen, waar het algemeen belang van de gemeenschap een vooraanstaande plaats inneemt, is het Hof van mening dat de beoordelingsruimte van de Staat groter is dan wanneer louter burgerlijke rechten op het spel staan » (EHRM, 27 april 2004, Gorraiz Lizarrraga en anderen t. Spanje, § 70).

De ruime beoordelingsvrijheid van de nationale wetgever geldt inzonderheid wanneer de bescherming van het cultureel erfgoed in het geding is (EHRM, 29 maart 2011, Potomska en Potomski t. Polen, § 67).

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft eveneens geoordeeld dat « de eigendom, met inbegrip van de privé-eigendom, ook een sociale functie heeft, die, in sommige gepaste omstandigheden, in aanmerking dient te worden genomen om te bepalen of een billijk evenwicht is bereikt tussen de vereisten van algemeen belang van de gemeenschap en de fundamentele rechten van het individu » (ibid.). In dat verband gaat het Europees Hof in het bijzonder na of, op het ogenblik dat de eigendom van het in het geding zijnde goed wordt verworven, de verzoeker de eigendomsbeperkingen of de eventuele toekomstige beperkingen kende of had moeten kennen, of er gewettigde verwachtingen bestonden ten aanzien van het gebruik van zijn eigendomsrecht dan wel of er sprake was van een aanvaarding van het risico bij de aankoop, en onderzoekt het het belang van de opgelegde beperking en de mogelijkheid om de noodzaak van die beperking in rechte te betwisten (ibid.).

B.12.3. De decreetgever beschikt derhalve over een ruime beoordelingsruimte om te bepalen welke maatregelen geschikt blijken om de door hem nagestreefde doelstelling inzake de vrijwaring van natuur en erfgoed te verwezenlijken.

Bij het decreet van 14 februari 2014 houdende instemming met de Kaderconventie van de Raad van Europa over de bijdrage van cultureel erfgoed aan de samenleving, opgemaakt in Faro op 27 oktober 2005 en ondertekend op 25 juni 2012, dat weliswaar geen afdwingbare rechten creëert (artikel 6, c), heeft de decreetgever met name erkend dat iedereen, alleen of collectief, het recht heeft om te genieten van cultureel erfgoed en bij te dragen tot de verrijking ervan (artikel 4, a) en zich voorgenomen bescherming van cultureel erfgoed te promoten als een centrale factor van wederzijds ondersteunende objectieven van duurzame ontwikkeling, culturele diversiteit en hedendaagse creativiteit (artikel 5, e). Daarnaast verplicht het reeds vermelde Verdrag van Granada van 3 oktober 1985 de bevoegde wetgever met name ertoe in de mogelijkheid te voorzien om « van de eigenaar van een beschermd goed te eisen dat hij werkzaamheden uitvoert of, indien de eigenaar in gebreke blijft, deze werkzaamheden zelf te verrichten » (artikel 4, 2°, c).

B.13.1. De beschermingsmaatregel bedoeld in hoofdstuk 6 van het Onroerenderfgoeddecreet brengt, door het doel en de gevolgen ervan, een beperking van het gebruik van het beschermde goed met zich mee.

Een dergelijke beperking van het eigendomsrecht, die in het algemeen belang is opgelegd aan het einde van de in B.2.2 en B.2.3 beschreven procedure, is verantwoord in het licht van de specifieke archeologische, architecturale, artistieke, culturele, esthetische, historische, industrieel-archeologische, technische waarde, ruimtelijk-structurerende, sociale, stedenbouwkundige, volkskundige of wetenschappelijke waarde in de zin van artikel 2.1, 26°, van het Onroerenderfgoeddecreet.

B.13.2. Aangezien de bescherming van het erfgoed een belangrijke taak van algemeen belang uitmaakt, dienen de lasten van het erfgoedbeleid in beginsel op gelijke wijze over de gemeenschap te worden verdeeld, en mogen zij niet onverkort worden opgelegd aan een beperkte groep van particulieren.

B.13.3. De afwezigheid van enige vergoeding voor de zakelijkrechthouders van het beschermde goed of van de cultuurgoederen die zich erin bevinden, wordt door de decreetgever evenwel slechts verantwoord door aan te geven dat het om een « beleidsoptie » gaat (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/8, pp. 42 en 45).

Die verantwoording houdt geen rekening met de veelheid aan situaties die zich in concrete gevallen als gevolg van een beschermingsbesluit kunnen voordoen en waarvan niet in abstracto uit te sluiten valt dat zij in bepaalde gevallen het normale maatschappelijke risico of het normale bedrijfsrisico te buiten gaan.

B.13.4. Het bestreden decreet bevat, overeenkomstig de in B.13.3 vermelde parlementaire voorbereiding, geen vergoedingsregeling, maar verbiedt evenmin dat de rechter in het kader van een concreet beschermingsbesluit onderzoekt of op grond van het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten een vergoeding moet worden toegekend.

In geval van stilzwijgen van de wetgever staat het aan de rechter om het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten toe te passen, en daarbij rekening te houden met alle concrete elementen van openbaar en privaat belang, waaronder de in B.9.2 en B.10.2 opgesomde elementen, alsook de redelijke verwachtingen van de burgers in verband met de solidariteit die van hen wordt gevraagd (Cass., 24 juni 2010, Arr. Cass., 2010, nr. 453).

B.14. Onder voorbehoud van de interpretatie vermeld in B.13.4 is hoofdstuk 6 van het bestreden decreet bestaanbaar met de artikelen 10, 11 en 16 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met het beginsel van de gelijkheid van de burgers voor de openbare lasten.

Onder dat voorbehoud is het eerste middel niet gegrond.

Ten aanzien van het tweede middel B.15.1. In hun tweede middel voeren de verzoekende partijen aan dat de artikelen 6.1.2, 6.1.4, 6.1.5, 6.1.7, 6.1.14, 6.1.15, 6.1.17, 6.2.5, 6.2.6 en 6.3.1 van het Onroerenderfgoeddecreet niet bestaanbaar zijn met de artikelen 10, 11, 15 en 22 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij dat Verdrag, in zoverre zij de door de Vlaamse Regering gemachtigde ambtenaren een toegangsrecht tot private woningen en bedrijfslokalen toekennen na machtiging op eenzijdig verzoekschrift van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg en in zoverre zij voorzien in een fotoregistratie van de fysieke toestand van het gebouw, met inbegrip van het interieur en de cultuurgoederen, zonder voorafgaande toestemming van de zakelijkrechthouders van het monument en van de eigenaars van de cultuurgoederen.

B.15.2. De verzoekende partijen zetten niet uiteen hoe de bestreden maatregelen artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens kunnen schenden. In die mate is het middel niet ontvankelijk.

B.16.1. Artikel 15 van de Grondwet bepaalt : « De woning is onschendbaar; geen huiszoeking kan plaatshebben dan in de gevallen die de wet bepaalt en in de vorm die zij voorschrijft ».

Artikel 22 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven en zijn gezinsleven, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden door de wet bepaald.

De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht ».

Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « 1. Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privé leven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van 's lands veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen ». Uit de parlementaire voorbereiding van artikel 22 van de Grondwet blijkt dat de Grondwetgever een zo groot mogelijke concordantie heeft willen nastreven met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 997/5, p. 2).

B.16.2. Het recht op de eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven, zoals het door de voormelde bepalingen wordt gewaarborgd, heeft als essentieel doel de personen te beschermen tegen inmengingen in hun privéleven en hun gezinsleven.

Artikel 22, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens sluiten een overheidsinmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven niet uit, maar vereisen dat zij wordt toegestaan door een voldoende precieze wettelijke bepaling, dat zij beantwoordt aan een dwingende maatschappelijke behoefte in een democratische samenleving en dat zij evenredig is met de daarmee nagestreefde wettige doelstelling. Die bepalingen houden voor de overheid bovendien de positieve verplichting in om maatregelen te nemen die een daadwerkelijke eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven verzekeren, zelfs in de sfeer van de onderlinge verhoudingen tussen individuen (EHRM, 27 oktober 1994, Kroon e.a. t.

Nederland, § 31; grote kamer, 12 oktober 2013, Söderman t. Zweden, § 78).

B.16.3. De decreetgever beschikt bij de uitwerking van een regeling die een overheidsinmenging in het privéleven inhoudt, over een appreciatiemarge om rekening te houden met een billijk evenwicht tussen de tegenstrijdige belangen van het individu en de samenleving in haar geheel (EHRM, 26 mei 1994, Keegan t. Ierland, § 49; 27 oktober 1994, Kroon e.a. t. Nederland, § 31; 2 juni 2005, Znamenskaya t.

Rusland, § 28; 24 november 2005, Shofman t. Rusland, § 34; 20 december 2007, Phinikaridou t. Cyprus, §§ 51 tot 53; 25 februari 2014, Ostace t. Roemenië, § 33). Die appreciatiemarge van de decreetgever is evenwel niet onbegrensd : opdat een wettelijke regeling verenigbaar is met het recht op eerbiediging van het privéleven, moet worden nagegaan of de decreetgever een billijk evenwicht heeft gevonden tussen alle rechten en belangen die in het geding zijn.

B.16.4. Het recht op eerbiediging van de woning geldt voor bedrijfslokalen (EHRM, 15 juli 2003, Ernst e.a. t. België) en voor vennootschappen (EHRM, 16 april 2002, Société Colas Est t. Frankrijk).

B.16.5. Het recht op de eerbiediging van de woning heeft een burgerrechtelijk karakter in de zin van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Aangezien de uitoefening van het recht van toegang tot bewoonde lokalen een inmenging in dat recht vormt, moeten de daarmee verband houdende betwistingen worden behandeld met naleving van de in die bepaling vervatte waarborgen.

Wat de toegang tot private woningen en bedrijfslokalen betreft B.17. Krachtens het bestreden artikel 6.1.2 van het Onroerenderfgoeddecreet hebben de door de Vlaamse Regering daartoe aangewezen ambtenaren voor het onderzoek naar de erfgoedwaarden toegang tot de archeologische sites, monumenten, cultuurhistorische landschappen en stads- en dorpsgezichten die in aanmerking komen voor bescherming. Die toegang omvat ook particuliere woningen en bedrijfslokalen, zij het dat zij daartoe slechts toegang hebben tussen negen uur en eenentwintig uur en met machtiging van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, die wordt gevraagd bij eenzijdig verzoekschrift overeenkomstig de artikelen 1025 tot 1034 van het Gerechtelijk Wetboek.

B.18. Door te voorzien in de toegang tot particuliere woningen en bedrijfslokalen, kan de bestreden bepaling afbreuk doen aan de onschendbaarheid van de woning gewaarborgd bij artikel 15 van de Grondwet, geïnterpreteerd in het licht van artikel 8.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Het Hof dient derhalve te onderzoeken of het bestreden artikel 6.1.2 op onevenredige wijze afbreuk doet aan het recht op onschendbaarheid van de woning.

B.19.1. Zoals het Hof bij zijn arrest nr. 171/2008 van 3 december 2008, bij zijn arrest nr. 10/2011 van 27 januari 2011 en bij zijn arrest nr. 105/2012 van 9 augustus 2012, respectievelijk met betrekking tot bepalingen inzake arbeidsinspectie, inzake douane en accijnzen en inzake de bestraffing van sluikwerk, namaak en piraterij heeft geoordeeld, houden de waarborgen van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens met name in dat de betrokkenen een jurisdictionele controle, zowel in feite als in rechte, kunnen verkrijgen op de regelmatigheid van de beslissing waarmee de toegang tot bewoonde lokalen wordt toegestaan, alsook, in voorkomend geval, van de maatregelen die op grond daarvan zijn genomen. Het beschikbare beroep moet of de beschikbare beroepen moeten, wanneer een onregelmatigheid wordt vastgesteld, het mogelijk maken ofwel de toegang te voorkomen, ofwel, indien een onregelmatig geachte toegang reeds heeft plaatsgehad, de betrokkene een gepast herstel te bieden.

B.19.2. Bij het voormelde arrest nr. 171/2008 heeft het Hof geoordeeld dat het loutere gegeven dat de toestemming om bewoonde lokalen te betreden, wordt verleend door een rechter, niet kan worden beschouwd als een toereikende waarborg in de zin van artikel 6.1 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, aangezien de persoon op wie de geplande maatregel betrekking heeft - en die in dat stadium geen weet heeft van die maatregel - zich niet kan laten horen.

B.19.3. Uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt ook dat het recht op eerbiediging van de woning weliswaar ook kan gelden voor bedrijfsruimten, maar dat de beoordelingsvrijheid van de verdragsstaten ruimer is wanneer het gaat om voor beroeps- of handelsdoeleinden gebruikte lokalen (EHRM, 14 maart 2013, Bernh Larsen Holding AS e.a. t. Noorwegen, § 159).

B.19.4. Uit hetgeen voorafgaat volgt dat het voorafgaande optreden van een onafhankelijke en onpartijdige rechter een belangrijke waarborg vormt voor de naleving van de voorwaarden voor een aantasting van de onschendbaarheid van de woning, maar dat het ontbreken van een voorafgaande rechterlijke machtiging in bepaalde omstandigheden kan worden gecompenseerd door een achteraf verrichte rechterlijke toetsing, die aldus een essentiële waarborg vormt teneinde de verenigbaarheid van de betrokken inmenging in artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens te verzekeren (zie o.a.

EHRM, 2 oktober 2014, Delta Pekssrny a.s. t. Tsjechische Republiek, §§ 83, 87 en 92; HvJ, 18 juni 2015, Deutsche Bahn AG e.a. t. Commissie, C-583/13 P, punten 26, 32 en 35).

B.20. Bij het onderzoek of het bestreden artikel 6.1.2 op onevenredige wijze afbreuk doet aan het recht op onschendbaarheid van de woning, dient het Hof ermee rekening te houden dat een onderzoek naar de erfgoedwaarde van de bezochte gebouwen niet past in het kader van de opsporing of vervolging van een misdrijf of andere inbreuk of van het toezicht op de naleving van de wetgeving. Het onderzoek gebeurt voorafgaandelijk aan en met het oog op een beschermingsprocedure.

De rol van de erfgoedambtenaren verschilt in dat opzicht van die van de sociale inspecteurs (arrest nr. 171/2008), van de ambtenaren van douane en accijnzen (arrest nr. 10/2011) en van de ambtenaren die sluikwerk, namaak en piraterij opsporen (arrest nr. 105/2012). Hun rol verschilt in hetzelfde opzicht van de rol van ambtenaren aan wie in andere domeinen (huisvesting, dierenwelzijn, milieu, ruimtelijke ordening, enz.) toegang verleend wordt tot woningen en bedrijfslokalen teneinde toezicht te houden op de naleving van de betrokken wetgeving en, a fortiori, van de rol van de rechterlijke overheden bij het verrichten van een huiszoeking in het kader van de opsporing en de vervolging van een misdrijf of van de uitvoering van een strafrechtelijke veroordeling.

B.21.1. De voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg, die krachtens het bestreden artikel 6.1.2 machtiging verleent om een particuliere woning of een bedrijfslokaal te bezoeken, beschikt over een ruime beoordelingsbevoegdheid om te bepalen of de hem voorgelegde omstandigheden een aantasting van het grondwettelijk beginsel van de onschendbaarheid van de woning verantwoorden. De toestemming die hij verleent, is specifiek. Zij betreft een welbepaald onderzoek naar de erfgoedwaarden, beoogt een welbepaalde woning en geldt alleen voor de personen op wier naam de toestemming is verleend. De machtiging dient uitdrukkelijk te zijn gemotiveerd. Zij dient met name de voormelde bijzonderheden en de nodige instructies te vermelden, opdat de betrokkenen kunnen controleren of het bezoek, uitgevoerd door de gemachtigde ambtenaren, binnen de toegestane grenzen blijft en zijn doel niet voorbijschiet (zie, mutatis mutandis, EHRM, 9 december 2004, Van Rossem t. België, §§ 43 en 45).

B.21.2. In zoverre zij de erfgoedambtenaren enkel toegang tot particuliere woningen en bedrijfslokalen verleent « met machtiging van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg », doet de bestreden bepaling niet op onevenredige wijze afbreuk aan het recht op onschendbaarheid van de woning.

B.22.1. De machtiging van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg dient echter te worden gevraagd « bij eenzijdig verzoekschrift overeenkomstig artikel 1025 tot en met 1034 van het Gerechtelijk Wetboek ».

Buiten de uitzonderingen waarin de wet uitdrukkelijk voorziet, kan een eenzijdig verzoekschrift enkel door een advocaat worden ingediend (artikel 1027 van het Gerechtelijk Wetboek). De beschikking wordt in raadkamer gegeven. Zij is uitvoerbaar bij voorraad, niettegenstaande voorziening en zonder borgstelling, tenzij de rechter anders heeft beslist (artikel 1029 van het Gerechtelijk Wetboek). Binnen drie dagen na de uitspraak geeft de griffier bij gerechtsbrief kennis van de beschikking aan de verzoeker en aan de tussenkomende partijen (artikel 1030 van het Gerechtelijk Wetboek). Hoger beroep tegen de beschikking door de verzoeker of een tussenkomende partij, wordt binnen een maand na de kennisgeving ingesteld bij een verzoekschrift (artikel 1031 van het Gerechtelijk Wetboek). Al wie niet in dezelfde hoedanigheid in de zaak is tussengekomen, kan verzet doen tegen de beslissing die zijn rechten benadeelt (artikel 1033 van het Gerechtelijk Wetboek).

B.22.2. De inleiding bij eenzijdig verzoekschrift heeft als gevolg dat de zakelijkrechthouder, bewoner of gebruiker van het goed dat voor voorlopige bescherming in aanmerking komt, kan worden geconfronteerd met een uitvoerbare rechterlijke beslissing die de toegang tot zijn woning of bedrijfslokalen toestaat, zonder dat hij hieromtrent voorafgaandelijk tegenspraak heeft kunnen voeren.

B.22.3. De bestreden bepaling wordt in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord : « Onroerend erfgoed is niet zomaar een ruimtelijk decor. Monumenten, archeologische sites, landschappen en stads- en dorpsgezichten zijn veel meer dan een gevel, muur of perceelgrens. Achter de muren van monumenten of binnen grote percelen bevinden zich vaak waardevolle elementen die integraal deel uitmaken van het onroerend goed in kwestie. Bij een onderzoek naar beschermingswaardigheid is het dus essentieel dat deze elementen ook mee in rekening kunnen worden gebracht. Daarom regelt dit decreet de toegang tot archeologische sites, landschappen, monumenten en stads- en dorpsgezichten die voor bescherming in aanmerking komen. Tot particuliere woningen en bedrijfslokalen hebben de aangewezen ambtenaren evenwel alleen toegang tussen negen uur 's morgens en negen uur 's avonds en met machtiging van de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg. De machtiging wordt gevraagd bij eenzijdig verzoekschrift overeenkomstig artikelen 1025 tot 1034 van het Gerechtelijk Wetboek » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/1, pp. 55-56).

B.22.4. Krachtens het reeds vermelde Verdrag van Granada dient de decreetgever « passende controle- en goedkeuringsprocedures » toe te passen met het oog op de wettelijke bescherming van onroerende goederen die tot het bouwkundig erfgoed kunnen worden gerekend (artikel 4, 1°). De « bijbehorende uitrusting » van de bedoelde monumenten valt eveneens onder het toepassingsgebied van het Verdrag (artikel 1).

B.22.5. Het onderzoek naar de beschermenswaardigheid van de waardevolle elementen die zich bevinden in een onroerend goed dat voor bescherming in aanmerking komt, vereist op zich niet dat afbreuk wordt gedaan aan het recht op tegenspraak. Een toegang tot een woning of een bedrijfslokaal na toestemming van de zakelijkrechthouder, bewoner of gebruiker ervan, of, bij gebreke daaraan, een rechterlijke machtiging na een op tegenspraak gevoerde procedure, volstaan in beginsel om die doelstelling na te streven.

B.22.6. In zoverre de machtiging om particuliere woningen en bedrijfslokalen te bezoeken dient te worden gevraagd « bij eenzijdig verzoekschrift overeenkomstig artikel 1025 tot en met 1034 van het Gerechtelijk Wetboek », doet de bestreden bepaling op onevenredige wijze afbreuk aan het recht op onschendbaarheid van de woning. In die mate is het tweede middel gegrond.

B.23. Bijgevolg dient de laatste zin van artikel 6.1.2 te worden vernietigd.

Ter vrijwaring van de wettigheid van de bezoeken die op grond van de vernietigde bepaling zouden zijn verricht, handhaaft het Hof, met toepassing van artikel 8, derde lid, van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, de gevolgen van de vernietigde bepaling ten aanzien van de vóór de datum van dit arrest door de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg gegeven machtigingen.

Wat de fotoregistratie betreft B.24. Krachtens artikel 6.1.4, § 2, tweede lid, 2°, respectievelijk artikel 6.1.14, tweede lid, 2°, van het Onroerenderfgoeddecreet wordt als bijlage bij elk besluit tot voorlopige respectievelijk definitieve bescherming een fotoregistratie van de fysieke toestand van het beschermde goed gevoegd. Krachtens artikel 6.2.5, tweede lid, 2°, en artikel 6.2.6, tweede lid, 2°, van het Onroerenderfgoeddecreet geldt hetzelfde voor elk besluit tot voorlopige of definitieve wijziging van het besluit tot bescherming. Krachtens artikel 12.3.5, tweede lid, 2°, en artikel 12.3.6, tweede lid, 2°, van het Onroerenderfgoeddecreet geldt hetzelfde voor elk besluit tot voorlopige of definitieve omzetting van een beschermingsbesluit onder de vroegere regelgeving naar een beschermingsbesluit onder het Onroerenderfgoeddecreet.

B.25. Noch het Onroerenderfgoeddecreet, noch het besluit van de Vlaamse Regering van 16 mei 2014 betreffende de uitvoering van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013 verklaren wat moet worden verstaan onder een fotoregistratie. Bijgevolg dient de fotoregistratie conform het recht op eerbiediging van het privéleven aldus te worden geïnterpreteerd dat zij slechts betrekking heeft op de toestand van het beschermde goed, met uitsluiting van elementen die tot de privésfeer behoren.

Aldus geïnterpreteerd zijn de bestreden bepalingen bestaanbaar met de artikelen 10, 11, 15 en 22 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Onder voorbehoud van die interpretatie is het tweede middel niet gegrond in zoverre het betrekking heeft op de fotoregistratie van de fysieke toestand van het beschermde goed.

Ten aanzien van het derde middel B.26. In hun derde middel voeren de verzoekende partijen aan dat artikel 10.2.2 van het Onroerenderfgoeddecreet niet bestaanbaar is met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 1 van het Eerste Aanvullend Protocol bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, doordat natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen recht zouden hebben op een lagere premie voor werkzaamheden aan of in beschermd bouwkundig erfgoed dan de premie waarop gemeenten of OCMW's recht hebben voor dezelfde werkzaamheden.

B.27.1. Artikel 10.2.2, 1°, van het Onroerenderfgoeddecreet waarborgt, binnen de perken van de daartoe op de begroting van de Vlaamse Gemeenschap ingeschreven kredieten, voor natuurlijke personen of privaatrechtelijke rechtspersonen die werkzaamheden aan of in beschermd bouwkundig erfgoed uitvoeren, een premie ten belope van minstens 32,5 pct. van de voor subsidie in aanmerking komende werkzaamheden.

Artikel 10.2.2, 2°, van het Onroerenderfgoeddecreet waarborgt, binnen de perken van de daartoe op de begroting van de Vlaamse Gemeenschap ingeschreven kredieten, voor gemeenten of OCMW's die werkzaamheden aan of in beschermd bouwkundig erfgoed uitvoeren, een premie ten belope van minstens 80 pct. van de voor subsidie in aanmerking komende werkzaamheden.

B.27.2. Volgens de Vlaamse Regering bevat de bestreden bepaling voor beide categorieën van personen slechts minimumdrempels, zodat een ongelijke behandeling slechts zou kunnen voortvloeien uit het uitvoeringsbesluit.

Doordat de bestreden bepaling voor beide categorieën van personen een onderscheiden minimumpercentage waarborgt, bevat zij evenwel zelf een verschil in behandeling.

B.28. De bestreden bepaling past in het kader van de verplichtingen die, met het oog op de instandhouding van het onroerend erfgoed, krachtens het Onroerenderfgoeddecreet zijn opgelegd aan zowel privépersonen als openbare overheden. Wanneer hij ten behoeve van het voldoen aan die verplichtingen in een subsidiestelsel voorziet, komt het in de eerste plaats de decreetgever toe de prioriteiten daarvan te bepalen. Het Hof beschikt op dat vlak niet over eenzelfde beoordelingsbevoegdheid als die waarover de decreetgever beschikt.

B.29.1. In de parlementaire voorbereiding van het Onroerenderfgoeddecreet wordt een « premie » als volgt gedefinieerd : « een financiële bijdrage vanwege de Vlaamse overheid voor het uitvoeren van werkzaamheden, meer bepaald voor archeologisch onderzoek of voor werken aan of in beschermd onroerend erfgoed en in erfgoedlandschappen, die tot doel hebben de onroerenderfgoedwaarden te ondersteunen of te herstellen. Deze bijdrage staat meestal in verhouding tot de genomen engagementen van de bouwheer of initiatiefnemer en is steeds aan een welbepaald dossier gebonden » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/1, p. 73).

B.29.2. De bestreden bepaling werd in de parlementaire voorbereiding als volgt verantwoord : « Met dit amendement bestendigen we de bestaande restauratiepremies van het Vlaamse Gewest en de provincies en verankeren we het niveau van deze premies decretaal.

Uiteraard komt het nog steeds toe aan de regering om de modaliteiten voor de berekening en uitbetaling van de subsidies te regelen. Vandaar de herhaling van de zin : ' De Vlaamse Regering bepaalt de nadere regels daarvoor. '. Dit amendement houdt ook de mogelijkheid open om onder meer voor opengestelde monumenten, ZEN-monumenten (ZEN : zonder economisch nut) en monumenten met een beheersplan hogere of andere subsidies te verstrekken.

De genoemde percentages zijn aangepast aan de afschaffing van de koppelsubsidies door de provincies.

De bewoordingen zijn zoveel mogelijk overgenomen uit het besluit van de Vlaamse Regering van 14 december 2001 dat vandaag de restauratiepremies regelt » (Parl. St., Vlaams Parlement, 2012-2013, nr. 1901/4, pp. 14-15).

B.29.3. Onder de vroegere regeling werd, eveneens binnen de perken van de daartoe bestemde kredieten, aan natuurlijke personen en privaatrechtelijke personen een restauratiepremie voor werkzaamheden aan beschermde monumenten toegekend. Die premie bedroeg in beginsel 40 pct. van de in aanmerking genomen uitgaven, waarvan 25 pct. door het Vlaamse Gewest ten laste werd genomen en telkens 7,5 pct. door de provincie en de gemeente. Voor restauratiewerkzaamheden aan beschermde monumenten, toebehorend aan lokale besturen, werden de kosten in beginsel als volgt gedragen : 60 pct. door het Vlaamse Gewest en telkens 20 pct. door de provincie en de gemeente (artikelen 15 en 20 van het besluit van de Vlaamse Regering van 14 december 2001 houdende vaststelling van het premiestelsel voor restauratiewerkzaamheden aan beschermde monumenten).

De bestreden bepalingen bestendigen in wezen de bestaande regeling, met dien verstande dat het thans gaat om minimumbedragen, die decretaal worden verankerd, en dat de bijdragen van de provincie komen te vervallen. Het minimumbedrag van de premie bedraagt daardoor minstens 32,5 pct. van de restauratiekosten aan beschermde monumenten, toebehorend aan natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen; het Vlaamse Gewest neemt voortaan, door het toekennen van premies, 80 pct. van de restauratiekosten aan beschermde monumenten, toebehorend aan lokale besturen, voor zijn rekening.

B.29.4. Het uit de regeling voortvloeiende verschil in behandeling van de natuurlijke personen en privaatrechtelijke rechtspersonen, enerzijds, en de gemeenten en OCMW's, anderzijds, wat de eigen inbreng in de restauratiewerkzaamheden betreft, berust op een objectieve en redelijke verantwoording. De verplichtingen die aan particuliere zakelijkrechthouders of aan publiekrechtelijke zakelijkrechthouders worden opgelegd of de verantwoordelijkheden die zij ter zake vrijwillig opnemen wanneer zij werkzaamheden uitvoeren in of aan beschermd bouwkundig erfgoed, passen voor beide categorieën van personen in het kader van een taak van algemeen belang. Enkel de eerste categorie van zakelijkrechthouders kan evenwel met de toegekende premie een meerwaarde realiseren die bij verkoop of verhuur van het beschermde goed in zijn patrimonium terechtkomt (vgl. EHRM, beslissing, 14 mei 2013, Albert Fürst von Thurn und Taxis, § 28), terwijl die meerwaarde bij de tweede categorie toekomt aan de gemeenschap. Bovendien zijn de bedoelde overheden uitgesloten van de fiscale gunstmaatregelen waarop private personen wel een beroep kunnen doen.

Tot slot staat het Vlaamse Gewest, op grond van de bevoegdheid inzake ondergeschikte besturen (artikel 6, § 1, VIII, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 tot hervorming der instellingen), in belangrijke mate in voor de algemene en bijzondere financiering van die lokale besturen. Het behoort tot zijn beleidsvrijheid om ervoor te kiezen de zorg voor het onroerend erfgoed door de lokale overheden in het bijzonder te stimuleren, door het toekennen van aan voorwaarden verbonden premies, veeleer dan de lokale besturen te financieren door middel van niet-geaffecteerde financiële transfers.

B.30. Het derde middel is niet gegrond.

Om die redenen, het Hof 1. vernietigt de laatste zin van artikel 6.1.2 van het Vlaamse decreet van 12 juli 2013 betreffende het onroerend erfgoed; 2. handhaaft de gevolgen van de vernietigde bepaling ten aanzien van de vóór de datum van dit arrest door de voorzitter van de rechtbank van eerste aanleg gegeven machtigingen; 3. verwerpt het beroep voor het overige, onder voorbehoud van de interpretaties vermeld in B.13.4 en B.25.

Aldus gewezen in het Nederlands, het Frans en het Duits, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 1 oktober 2015.

De griffier, F. Meersschaut De voorzitter, A. Alen