GRONDWETTELIJK HOF

Uittreksel uit arrest nr. 170/2018 van 29 november 2018 Rolnummer 6999 In zake : de vordering tot gedeeltelijke schorsing van het decreet van het Waalse Gewest van 29 maart 2018 tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen, ingesteld door de nv « Integrale ».

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters F. Daoût en A. Alen, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter F. Daoût, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de vordering en rechtspleging Bij verzoekschrift dat aan het Hof is toegezonden bij op 14 augustus 2018 ter post aangetekende brief en ter griffie is ingekomen op 17 augustus 2018, heeft de nv « Integrale », bijgestaan en vertegenwoordigd door Mr. J. Bourtembourg en Mr. F. Belleflamme, advocaten bij de balie te Brussel, en Mr. J.-P. Lacomble en Mr. S. Pâques, advocaten bij de balie te Luik, een vordering tot schorsing ingesteld van het decreet van het Waalse Gewest van 29 maart 2018 tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen, en, in het bijzonder, van de artikelen 7, 9, 31, 35, 38 tot 41, 44, 45, 47 tot 49, 51, 52, 62, 67 tot 80 en 82 van dat decreet (bekendgemaakt in het Belgisch Staatsblad van 14 mei 2018).

Bij hetzelfde verzoekschrift vordert de verzoekende partij eveneens de vernietiging van dezelfde decreetsbepalingen. (...) II. In rechte (...) Ten aanzien van de bestreden bepalingen B.1.1. De verzoekende partij vordert de schorsing van het decreet van het Waalse Gewest van 29 maart 2018 « tot wijziging van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisering met het oog op een sterker bestuur en een sterkere transparantie in de uitvoering van de openbare mandaten in de lokale en bovenlokale structuren en hun filialen ».

B.1.2. Uit de in het verzoekschrift opgenomen uiteenzetting met betrekking tot het risico van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel blijkt dat de vordering tot schorsing enkel de bepalingen van dat decreet beoogt waarbij, enerzijds, nieuwe regels inzake toezicht worden ingesteld en, anderzijds, nieuwe regels die aan de verzoekende partij worden opgelegd wat het beheer van haar personeel betreft.

B.1.3. Daaruit kan worden afgeleid dat de vordering tot schorsing de artikelen 35, 44 en 45, die de regels met betrekking tot de nieuwe vormen van toezicht bevatten, en de artikelen 52, 56, 62, 69, 71, 74 en 76 beoogt, in zoverre zij voorzien in maximumbedragen voor de bezoldiging en in administratieve verplichtingen ten laste van de beoogde instellingen, hun bestuurders en sommige leden van hun personeel.

B.1.4. Het Hof beperkt het onderzoek van de vordering tot schorsing tot die bepalingen.

Ten aanzien van het belang van de verzoekende partij B.2.1. Aangezien de vordering tot schorsing ondergeschikt is aan het beroep tot vernietiging, moet de ontvankelijkheid van het beroep, en in het bijzonder het bestaan van het vereiste belang, reeds bij het onderzoek van de vordering tot schorsing worden betrokken.

B.2.2. De verzoekende partij toont, in dit stadium van de procedure, voldoende aan dat zij een naamloze vennootschap is waarvan het kapitaal onrechtstreeks voor meer dan 50 % in handen van een intercommunale is. Zij beantwoordt dus op het eerste gezicht aan de definitie van de « maatschappij met een significante lokale overheidsparticipatie » die is vastgelegd bij artikel L5111-1, eerste lid, 10°, van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie, dat is ingevoerd bij artikel 47 van het bestreden decreet. Alle bij het bestreden decreet ingevoerde bepalingen die betrekking hebben op de maatschappijen met een significante lokale overheidsparticipatie lijken bijgevolg op haar van toepassing te zijn.

B.2.3. In tegenstelling tot hetgeen de Waalse Regering betoogt, kunnen de bepalingen die zij aanvecht haar situatie rechtstreeks en ongunstig raken in zoverre zij extra controles instellen op de beslissingen die zij neemt en op de handelingen die zij stelt en in zoverre zij verplichtingen inhouden die aan haar worden opgelegd in haar relaties met de leden van haar raad van bestuur alsook op het vlak van aanwerving en beheer van haar leidinggevend personeel.

B.2.4. Uit het beperkte onderzoek van de ontvankelijkheid van het beroep tot vernietiging waartoe het Hof in het kader van de vordering tot schorsing is kunnen overgaan, blijkt niet dat het beroep tot vernietiging - en dus de vordering tot schorsing - onontvankelijk moet worden geacht.

Ten aanzien van de vordering tot schorsing B.3. Naar luid van artikel 20, 1°, van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof dient aan twee grondvoorwaarden te zijn voldaan opdat tot schorsing kan worden besloten : - de middelen die worden aangevoerd moeten ernstig zijn; - de onmiddellijke uitvoering van de bestreden maatregel moet een moeilijk te herstellen ernstig nadeel kunnen berokkenen.

Daar de twee voorwaarden cumulatief zijn, leidt de vaststelling dat één van die voorwaarden niet is vervuld tot verwerping van de vordering tot schorsing.

Ten aanzien van het risico van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel Wat betreft de bepalingen waarbij nieuwe vormen van toezicht op de maatschappijen met een significante lokale overheidsparticipatie worden ingesteld B.4.1. Artikel 35 van het bestreden decreet vervangt artikel L1532-5 van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie door de volgende bepaling : « Art. L1532-5. Het filiaal van een intercommunale, evenals alle maatschappijen waarin een intercommunale of een filiaal ervan een participatie bezitten, ongeacht de graad daarvan, voor zover de totale participatie die enkel in haar handen is of rechtstreeks of onrechtstreeks gedeeld wordt met de gemeenten, provincies, OCMW's, intercommunales, zelfstandige gemeente- of provinciebedrijven, gemeentelijke of provinciale vzw's, projectverenigingen, verenigingen van overheden bedoeld in artikel 118 van de organieke wet van 8 juli 1976Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/07/1976 pub. 18/04/2016 numac 2016000231 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Organieke wet betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn. - Officieuze coördinatie in het Duits van de versie toepasselijk op de inwoners van het Duitse taalgebied sluiten betreffende de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, de huisvestingsmaatschappijen of rechtspersonen of feitelijke verenigingen waarin meerdere voornoemde overheden verenigd zijn, of hoger is dan vijftig percent van het kapitaal of meer dan vijftig percent van de leden van het voornaamste beheersorgaan bereikt, maken aan de raad van bestuur van de intercommunale de ontwerp-beslissingen over in verband met het nemen of intrekken van participaties in elke publiek- of privaatrechtelijke rechtspersoon, met het afstoten van bedrijfstakken of algemeenheden, evenals met de vergoedingen die onder de algemene vergadering of het voornaamste beheersorgaan vallen.

De raad van bestuur van de intercommunale beschikt over een termijn van dertig dagen om een eensluidend advies in te dienen.

De betrokken maatschappijen brengen hun statuut in overeenstemming met dit artikel. Bij ontstentenis trekt de intercommunale zich uit het kapitaal van de maatschappij terug ».

Met toepassing van artikel 84 van het bestreden decreet beschikken de bedoelde maatschappijen over een termijn van twaalf maanden, te rekenen vanaf de inwerkingtreding van dat decreet, om hun statuten met artikel L1532-5 in overeenstemming te brengen. Aangezien het bestreden decreet in werking is getreden tien dagen na de bekendmaking ervan in het Belgisch Staatsblad op 14 mei 2018, moeten de beoogde maatschappijen hun statuten tegen 24 mei 2019 hebben aangepast.

B.4.2. Artikel 44 van het bestreden decreet voegt in artikel L3111-1, § 1, van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie, waarin de openbare lichamen en de instellingen worden opgesomd die aan het gewone toezicht zijn onderworpen, een 8° in, luidend als volgt : « 8° een maatschappij met een significante lokale overheidsparticipatie, zoals omschreven in artikel L5111-1, lid 1, 10° ».

Ten gevolge van die bepaling vallen alle akten van de maatschappijen met een significante lokale overheidsparticipatie onder het door het Waalse Gewest uitgeoefende algemene vernietigingstoezicht.

B.4.3. Artikel 45 van het bestreden decreet vervangt artikel L3116-1 van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie door de volgende bepaling : « De toezichthoudende overheid mag, bij besluit, een bijzondere commissaris aanwijzen wanneer een publiekrechtelijke rechtspersoon of een instelling bedoeld in artikel L3111-1, § 1, het algemeen belang schaadt, verzuimt de aangevraagde inlichtingen en elementen te verstrekken of de voorschriften van de wetten, decreten, besluiten, regelingen of statuten, of van een in kracht van gewijsde getreden rechterlijke beslissing uit te voeren. De bijzondere commissaris is gemachtigd om alle maatregelen te treffen in de plaats van de in gebreke gebleven overheid, binnen de perken van het mandaat dat hem bij het aanwijzingsbesluit is toegekend ».

B.5.1. De verzoekende partij zet uiteen dat zij een risico van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel loopt door de onmiddellijke toepassing van die bepalingen, aangezien zij voorzien in procedures die onverenigbaar zijn met het normale beheer van een levensverzekeringsportefeuille, zodat zij zou worden belet haar activiteit voort te zetten. Zij betoogt vervolgens dat zij een ernstig financieel nadeel, wat de omvang ervan betreft, dat onmogelijk concreet te evalueren valt, zou ondergaan, omdat haar cliënten ertoe zouden worden gebracht de met haar gesloten contracten te verbreken.

Zij voegt tot slot eraan toe dat zij zelf een aanzienlijk financieel verlies zou lijden, verlies dat de voortzetting van haar activiteit onmogelijk zou maken.

B.5.2. Het loutere risico een financieel verlies te lijden, vormt in beginsel geen risico van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel.

Een aangevoerd financieel nadeel is slechts onherstelbaar indien de verzoekende partij aantoont dat de bestreden bepalingen haar leefbaarheid op korte termijn hypothekeren, wat zij niet doet.

B.6.1. De verplichting om aan de raad van bestuur van de intercommunale waarvan de verzoekende vennootschap indirect een filiaal is, de in artikel L1532-5 van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie, vervangen bij het bestreden artikel 35, aangehaalde ontwerpbeslissingen te bezorgen, teneinde zijn eensluidend advies te verkrijgen, impliceert niet dat de beslissingen door de verzoekende vennootschap niet zullen kunnen worden genomen.

Zulks zou slechts het geval zijn indien de raad van bestuur van de intercommunale van oordeel zou zijn dat die ontwerpen in strijd zijn met het algemeen belang. Daarenboven, door erin te voorzien dat de raad van bestuur van de intercommunale over een termijn van dertig dagen beschikt, verbiedt de bestreden bepaling hem niet zijn advies binnen een kortere termijn uit te brengen, zodat die verplichting verenigbaar wordt gemaakt met de interne procedures van de verzoekende vennootschap en met de voorwaarden en praktijken van de economische sector waarin haar activiteiten worden ontplooid.

Tot slot moeten de statuten van de betrokken maatschappijen tegen 24 mei 2019 zijn aangepast, zodat vóór die datum, de ontwerpbeslissingen, krachtens de bestreden bepalingen, niet aan de raad van bestuur van de intercommunale moeten worden bezorgd. Indien het Hof de bestreden bepalingen na die datum zou vernietigen, zou de verzoekende vennootschap haar statuten zonder moeite opnieuw kunnen wijzigen. In de tussentijd zouden er hooguit slechts enkele maanden zijn verstreken, tijdens welke zij met de raad van bestuur van de intercommunale waarvan zij het indirect filiaal is, een procedure had moeten instellen die haar de mogelijkheid zou bieden snel een eensluidend advies met betrekking tot haar ontwerpbeslissingen te verkrijgen.

B.6.2. Het toezicht dat door het Waalse Gewest wordt uitgeoefend met toepassing van artikel L3111-1, § 1, 8°, van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie, zoals het is ingevoegd bij artikel 44 van het bestreden decreet, houdt enkel een risico van nietigverklaring in van de akten van de verzoekende vennootschap in het geval dat zij in strijd zouden zijn met het algemeen belang. De onmiddellijke toepassing van die bepaling betekent dus niet dat alle door de verzoekende vennootschap gesloten akten met nietigverklaring worden bedreigd. Het bestaan van dat toezicht belet haar dus niet haar activiteit normaal te blijven uitoefenen, tenzij ervan wordt uitgegaan dat de akten die zij aanneemt, over het algemeen in strijd zijn met het algemeen belang.

B.6.3. Tot slot kan de mogelijkheid voor de toezichthoudende overheid om een bijzondere commissaris te sturen de verzoekende vennootschap niet beletten haar activiteit uit te oefenen, aangezien de doelstelling van die maatregel integendeel net erin bestaat haar de mogelijkheid te bieden dat onder de beste voorwaarden te doen.

B.7.1. De verzoekende vennootschap is voorts van mening dat haar reputatie onomkeerbaar wordt aangetast omdat, enerzijds, de regels inzake toezicht waaraan zij is onderworpen, tot gevolg hebben dat de vertrouwelijkheid van de geheimen die haar worden toevertrouwd, niet langer gewaarborgd is en omdat, anderzijds, de verbintenissen die zij aangaat ten opzichte van derden-partners-investeerders op losse schroeven zouden kunnen worden gezet.

B.7.2. Het bezorgen van de ontwerpbeslissingen en van de door de verzoekende vennootschap genomen akten, naar gelang van het geval, aan de raad van bestuur van de intercommunale waarvan zij indirect een filiaal is en aan de Waalse Regering doet geen afbreuk aan de vertrouwelijkheid van die ontwerpen en die akten of aan het geheim van de zakelijke betrekkingen tijdens welke zij worden overwogen, aangezien de leden van de raad van bestuur van de intercommunale en de toezichthoudende Waalse minister verplicht zijn tot geheimhouding van de stukken waarvan zij kennis dienen te nemen. Bovendien kan het loutere bestaan van een procedure van voorafgaand eensluidend advies of van een vernietigingstoezicht, dat voortvloeit uit decretale regels die van toepassing zijn op alle maatschappijen met een significante lokale overheidsparticipatie, geen aantasting vormen van de reputatie van de beoogde maatschappijen of van een van hen.

B.8. In de veronderstelling dat de toepassing van de bestreden bepalingen de verzoekende partij een nadeel berokkent, zou dat nadeel in geval van latere vernietiging van die bepalingen kunnen worden hersteld.

Wat betreft de bepalingen met betrekking tot het beheer van het personeel van de verzoekende partij B.9.1. Artikel 52 van het bestreden decreet, dat artikel L5311-1 van het Wetboek van de Plaatselijke Democratie en de Decentralisatie vervangt, stelt bezoldigingsgrenzen in voor de bestuurders van de in het decreet beoogde rechtspersonen. Artikel 56 van het bestreden decreet, dat in hetzelfde Wetboek een artikel L5321-1 invoegt, stelt in paragraaf 6 van die bepaling een maximumbedrag in dat van toepassing is op de bezoldiging van de houder van de plaatselijke leidinggevende functie. Artikel 62 van het bestreden decreet, dat artikel L5431-1 van hetzelfde Wetboek vervangt, biedt de Waalse Regering de mogelijkheid het verval vast te stellen van de mandaten van de houder die niet heeft voldaan aan zijn verplichtingen inzake aangifte of terugbetaling van de onverschuldigde sommen. Artikel 69 van het bestreden decreet, dat in hetzelfde Wetboek een artikel L6411-1 invoegt, belast de Waalse Regering ermee een register van de lokale en bovenlokale instellingen op te stellen waarin de personen worden vermeld die er mandaten en leidinggevende functies uitoefenen.

Artikel 71 van het bestreden decreet voegt in hetzelfde Wetboek een artikel L6421-1 in, dat onder meer het voornaamste beheersorgaan van de maatschappijen met een significante lokale overheidsparticipatie ermee belast een schriftelijk bezoldigingsverslag op te maken met een individueel en nominatief overzicht van het presentiegeld, de bezoldigingen en voordelen in natura die door de bestuurders en de houders van leidinggevende functies verkregen zijn. Artikel 74 van het bestreden decreet voegt in hetzelfde Wetboek een artikel L6431-2 in, dat met name aan de maatschappijen met een significante lokale overheidsparticipatie de verplichting oplegt een aantal gegevens met betrekking tot, onder meer, de identiteit van hun mandatarissen bekend te maken. Artikel 76 van het bestreden decreet voegt in hetzelfde Wetboek een artikel L6434-1 in, dat de personeelsleden verbiedt presentiegeld of bezoldigingen te ontvangen wegens hun deelname aan de vergaderingen van organen van de instelling die hen tewerkstelt.

B.9.2. Daarenboven moeten de regels met betrekking tot het voorafgaand eensluidend advies en het vernietigingstoezicht die zijn ingesteld bij de in B.4.1 en B.4.2 aangehaalde artikelen 35 en 44 van het bestreden decreet ook geheel of gedeeltelijk worden toegepast op de beslissingen genomen inzake indienstneming van personeel en inzake bezoldiging.

B.10. De verzoekende partij zet uiteen dat de onmiddellijke toepassing van die bepalingen haar een moeilijk te herstellen ernstig nadeel berokkent wat het beheer van haar personeel betreft, enerzijds, omdat dat beheer daardoor onmiddellijk « vreselijk » complex wordt en, anderzijds, omdat het merendeel van de leden van haar directiecomité, die bezoldigingen genieten die ruim boven de bij de bestreden bepalingen ingestelde maximumbedragen liggen, reeds hebben laten weten dat zij haar zouden verlaten en daarbij schadevergoedingen van haar zouden eisen in geval van eenzijdige wijziging van hun bezoldigingsvoorwaarden. Zij voegt eraan toe dat de onmiddellijke toepassing van de bestreden bepalingen haar bovendien belet competent leidinggevend personeel aan te werven om te voorzien in de betrekkingen die aldus vacant zouden zijn.

B.11.1. Het door de verzoekende partij aangevoerde nadeel met betrekking tot de daling van de bezoldigingen van haar bestuurders en leidinggevenden is, in de veronderstelling dat het ernstig is, geenszins onherstelbaar in geval van vernietiging van de bestreden bepalingen door het Hof. De vernietiging van de regels waarbij maximumbedragen inzake bezoldiging worden ingesteld, zou de verzoekende vennootschap immers de mogelijkheid bieden haar bestuurders en de leden van haar directiecomité te bezoldigen zoals tussen hen was overeengekomen. Zij zou het tijdens de periode van toepassing van de vernietigde bepalingen geleden verlies inzake bezoldiging ook vrijelijk kunnen compenseren. Aangezien de bestuurders en leidinggevenden van de verzoekende vennootschap op de hoogte zijn van het feit dat een beroep tot vernietiging van die bepalingen bij het Hof hangende is, is het tot slot weinig waarschijnlijk dat zij hun vertrek bespoedigen zonder de afloop van dat beroep af te wachten.

B.11.2. Het door de verzoekende partij aangevoerde nadeel dat bestaat in het complexer worden van de regels met betrekking tot het beheer van haar personeel kan zijnerzijds niet als ernstig worden beschouwd.

De administratieve last die voortvloeit uit de inwerkingstelling van de bepalingen met betrekking tot het voorafgaand eensluidend advies en met betrekking tot het vernietigingstoezicht kan geen nadeel vormen waarvan de ernst de schorsing van de betrokken bepalingen zou verantwoorden. Dat geldt des te meer omdat met de raad van bestuur van de intercommunale waarvan de verzoekende vennootschap indirect het filiaal is, interne procedureregels kunnen worden overeengekomen om de termijn van een maand waarbinnen het eensluidend advies moet worden verstrekt, in te korten. De onmiddellijke toepassing van de bepalingen met betrekking tot de bekendmaking van de namen van de personen die bestuursfuncties en leidinggevende functies bekleden, kan de verzoekende vennootschap evenmin een moeilijk te herstellen ernstig nadeel berokkenen.

B.12.1. Uit het voorgaande volgt dat het risico van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel van geen enkele van de bestreden bepalingen is aangetoond.

B.12.2. Aangezien de verzoekende partij niet doet gelden dat zij een zetel zou hebben die elders is gelegen dan in het Waalse Gewest, dient daarenboven, in tegenstelling tot hetgeen de Vlaamse Regering betoogt, te haren aanzien niet het bestaan te worden onderzocht van een moeilijk te herstellen ernstig nadeel dat wordt berokkend door een eventuele overschrijding, door artikel 47 van het bestreden decreet, van de territoriale bevoegdheden van de Waalse decreetgever.

B.13. Aangezien een van de grondvoorwaarden om tot schorsing te kunnen besluiten niet is vervuld, dient de vordering tot schorsing te worden verworpen.

Om die redenen, het Hof verwerpt de vordering tot schorsing.

Aldus gewezen in het Frans en het Nederlands, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 29 november 2018.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, F. Daoût