Uittreksel uit arrest nr. 28/2019 van 14 februari 2019 Rolnummer 6817 In zake : de prejudiciële vraag betreffende artikel 194 van het Vlaamse Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten, gesteld door het Hof van Beroep te Brussel.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en F. Daoût, en de rechters L. Lavrysen, J.-P. Snappe, P. Nihoul, T. Giet en J. Moerman, bijgestaan door de griffier F. Meersschaut, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij arrest van 5 december 2017 in zake de gemeente Oud-Heverlee, vertegenwoordigd door René Decoster, tegen Domien Michiels, met als tussenkomende partij de gemeente Oud-Heverlee, vertegenwoordigd door haar college van burgemeester en schepenen, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 18 januari 2018, heeft het Hof van Beroep te Brussel de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 194 van het gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten de artikelen 41 en 162, eerste lid [lees : tweede lid], 1° en 2°, van de Grondwet en de artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, gedaan te Straatsburg op 15 oktober 1985, gelezen in samenhang met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in de mate dat het voormelde artikel 194 het mogelijk maakt dat inwoners in de plaats van het schepencollege namens de gemeente in rechte vorderen, in de hypothese dat de betekening van een bevel tot betaling ressorteert onder het begrip in rechte vorderen, terwijl artikel 41 en artikel 162, eerste lid, 1° en 2°, van de Grondwet, [die] het beginsel van de gemeentelijke autonomie vooropstellen, vereisen dat uitsluitend gemeentelijke belangen, al dan niet met een rechtstreekse invloed op de gemeentelijke financiën, door de gemeenteraad, waarvan de rechtstreekse verkiezing is verzekerd, moeten worden geregeld en waarbij, in het licht van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, het recht om rechtsmiddelen aan te wenden rechtstreeks is verbonden aan het vereiste van de zelfstandige uitoefening van de gemeentelijke bevoegdheden door de gemeenteraad of, in voorkomend geval, door het schepencollege als uitvoerend orgaan dat aan de raad verantwoording verschuldigd is, terwijl de inwoners die [in rechte treden] met toepassing van het substitutierecht bepaald in art. 194 van het gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten geen enkele verantwoording aan de gemeenteraad zijn verschuldigd ? ». (...) III. In rechte (...) B.1. Artikel 194 van het Vlaamse Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten (hierna : het Gemeentedecreet) bepaalt : « Als het college van burgemeester en schepenen of de gemeenteraad nalaten in rechte op te treden, kunnen een of meer inwoners in rechte optreden namens de gemeente, mits zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken.

Dit recht staat ook open voor de rechtspersonen waarvan de maatschappelijke zetel in de gemeente is gevestigd.

De gemeente kan over het geding geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding in haar naam heeft gevoerd.

Op straffe van onontvankelijkheid kunnen personen vermeld in het eerste en tweede lid slechts namens de gemeente in rechte optreden indien zij de gedinginleidende akte aan het college van burgemeester en schepenen hebben betekend en, daaraan voorafgaand, het college van burgemeester en schepenen wegens het niet-optreden in gebreke hebben gesteld en na een termijn van tien dagen na de betekening van deze ingebrekestelling geen optreden in rechte vanwege het gemeentebestuur heeft plaatsgevonden. In geval van hoogdringendheid is geen voorafgaande ingebrekestelling vereist ».

B.2. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat het verwijzende rechtscollege die bepaling interpreteert in die zin dat een inwoner van een gemeente niet alleen namens die gemeente een geschil aanhangig kan maken bij een rechterlijke instantie, maar eveneens de rechterlijke uitspraak die het gevolg is van zulk een procedure, namens de gemeente kan laten uitvoeren wanneer die uitspraak niet wordt nageleefd, onder meer door middel van het betekenen van een bevel tot betaling van de dwangsommen waartoe de rechterlijke instantie heeft beslist.

B.3. Het Hof wordt gevraagd of die bepaling, in de voormelde interpretatie, bestaanbaar is met de artikelen 41 en 162, tweede lid, 1° en 2°, van de Grondwet en de artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, doordat een inwoner die namens de gemeente optreedt, in tegenstelling tot het college van burgemeester en schepenen, geen verantwoording verschuldigd is aan de gemeenteraad, en doordat aldus afbreuk zou worden gedaan aan het door de voormelde grondwets- en internationale bepalingen gewaarborgde beginsel van de lokale autonomie. B.4.1. De tussenkomende partijen voeren aan dat de prejudiciële vraag niet ontvankelijk is, omdat het Hof niet bevoegd zou zijn om een wetskrachtige bepaling rechtstreeks te toetsen aan de artikelen 41 en 162 van de Grondwet en aan de artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie.

B.4.2. In de prejudiciële vraag worden de voormelde grondwets- en internationale bepalingen aangevoerd « in samenhang [gelezen] met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet ».

De artikelen 10 en 11 van de Grondwet hebben een algemene draagwijdte.

Zij verbieden elke discriminatie, ongeacht de oorsprong ervan : de grondwettelijke regels van de gelijkheid en van de niet-discriminatie zijn toepasselijk ten aanzien van alle rechten en alle vrijheden, met inbegrip van die welke voortvloeien uit internationale verdragen die België binden.

Het Hof wordt aldus niet gevraagd om de in het geding zijnde bepaling rechtstreeks te toetsen aan de artikelen 41 en 162 van de Grondwet en aan de artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, maar wel om na te gaan of het verschil in behandeling dat door de in het geding zijnde bepaling in het leven wordt geroepen, naar gelang namens de gemeente in rechte wordt opgetreden door een of meerdere inwoners, dan wel door het college van burgemeester en schepenen, bestaanbaar is met het beginsel van gelijkheid en niet-discriminatie, in samenhang gelezen met het beginsel van de lokale autonomie.

B.4.3. De exceptie van de tussenkomende partijen wordt verworpen.

B.5.1. In de materies die tot de gemeentelijke bevoegdheden behoren, komt het in beginsel aan de gemeentelijke overheden toe om onwettige handelingen te doen ophouden of te voorkomen en om daartoe desnoods in rechte op te treden. Krachtens artikel 193 van het Gemeentedecreet vertegenwoordigt het college van burgemeester en schepenen de gemeente in gerechtelijke en buitengerechtelijke gevallen en beslist het om op te treden in rechte namens de gemeente. De gemeenteraad kan evenwel beslissen om deze bevoegdheden in de plaats van het college uit te oefenen.

B.5.2. Artikel 194 van het Gemeentedecreet beoogt de inwoners van een gemeente in de mogelijkheid te stellen om namens de gemeente in rechte op te treden indien het college van burgemeester en schepenen dat ten onrechte nalaat.

Dat artikel gaat terug op artikel 271, § 1, van de Nieuwe Gemeentewet en op artikel 150 van de Gemeentewet van 30 maart 1836.

Volgens de parlementaire voorbereiding van artikel 150 van de Gemeentewet van 30 maart 1836 beoogde die bepaling het geval waarbij de gemeente weigert op te treden en inbreuken laat geschieden ten koste van bepaalde inwoners (Pasin., 1836, p. 388). Aldus worden de belangen van de gemeente beschermd tegen het stilzitten van haar eigen bestuur.

B.6.1. Een inwoner van een gemeente die op grond van artikel 194 van het Gemeentedecreet in rechte optreedt, treedt niet op uit eigen naam, maar enkel uit naam en als vertegenwoordiger van de gemeente. De vordering dient te steunen op een recht van de gemeente en heeft tot doel een collectief belang te verdedigen. Bijgevolg vermag een inwoner van een gemeente slechts namens haar in rechte op te treden voor zover de gemeente in kwestie zelf een ontvankelijke vordering kan instellen.

Het komt daarbij aan de rechter bij wie de zaak aanhangig is gemaakt, toe om de vordering of het beroep onontvankelijk te verklaren indien de inwoners die namens de gemeente in rechte optreden, geen collectief, maar een louter persoonlijk belang zouden nastreven.

Bovendien zal de rechter de vordering of het beroep ongegrond verklaren indien geen onwettigheid werd begaan.

B.6.2. Krachtens artikel 194, eerste lid, van het Gemeentedecreet kunnen een of meer inwoners slechts namens de gemeente in rechte optreden wanneer zij onder zekerheidstelling aanbieden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken. Bovendien kunnen de inwoners van de gemeente, krachtens artikel 194, laatste lid, van het Gemeentedecreet, slechts namens de gemeente in rechte optreden nadat zij het college van burgemeester en schepenen wegens het niet-optreden in gebreke hebben gesteld en nadat een termijn van tien dagen na de betekening van deze ingebrekestelling is verstreken en er geen optreden in rechte vanwege het gemeentebestuur heeft plaatsgevonden.

Op straffe van onontvankelijkheid dienen zij eveneens de gedinginleidende akte aan het college van burgemeester en schepenen te betekenen.

B.6.3. De omstandigheid dat de handeling waartegen de gemeente in rechte optreedt, in overeenstemming is met een beslissing, een vergunning of een advies van de gemeente of er zelfs een uitvoering van is, verhindert niet dat zij er in rechte tegen optreedt. Artikel 159 van de Grondwet belet een administratieve overheid immers niet de onwettigheid aan te voeren van een besluit dat zij zelf heeft genomen.

Een inwoner kan dus de vorderingen waarover de gemeente beschikt, namens de gemeente instellen, zelfs indien de betwiste handeling in overeenstemming is met de beslissingen van de gemeente.

B.6.4. Wanneer een of meer inwoners namens de gemeente in rechte optreden, verliest het orgaan dat in de regel bevoegd is om de gemeente in rechte te vertegenwoordigen, zijnde het college van burgemeester en schepenen, de vrije beschikking over de rechten die het voorwerp van de vordering uitmaken (Cass., 23 september 2010, C.08.0396.F). Krachtens het derde lid van artikel 194 van het Gemeentedecreet kan de gemeente over het geding immers geen dading aangaan of er afstand van doen zonder instemming van degene die het geding namens haar heeft gevoerd.

Het college van burgemeester en schepenen behoudt wel de mogelijkheid om deel te nemen aan de procedure teneinde de vordering van de inwoners te ondersteunen, om die vordering voort te zetten of te hervatten indien die inwoners in gebreke blijven om de belangen van de gemeente adequaat te verdedigen, dan wel om haar eigen visie ter zake uiteen te zetten en de vordering van de inwoners in voorkomend geval te betwisten.

B.7.1. Krachtens artikel 32 van het Gemeentedecreet hebben de gemeenteraadsleden het recht om aan het college van burgemeester en schepenen mondelinge en schriftelijke vragen te stellen.

Wanneer het college van burgemeester en schepenen met toepassing van artikel 193 van het Gemeentedecreet beslist om namens de gemeente in rechte op te treden of om een rechterlijke uitspraak te laten uitvoeren, kunnen de gemeenteraadsleden daarover aldus mondelinge en schriftelijke vragen stellen aan het college, dat in beginsel ertoe is gehouden die vragen te beantwoorden.

Wanneer een inwoner van een gemeente met toepassing van artikel 194 van het Gemeentedecreet beslist om namens de gemeente in rechte op te treden of een rechterlijke uitspraak te laten uitvoeren, is die inwoner, in tegenstelling tot het college van burgemeester en schepenen, niet ertoe gehouden te antwoorden op vragen van de gemeenteraadsleden.

B.7.2. De in het geding zijnde bepaling roept aldus een verschil in behandeling in het leven, naargelang de vordering namens de gemeente wordt ingesteld door het college van burgemeester en schepenen, dan wel door een of meerdere inwoners van de gemeente.

B.8. Gelet op het feit dat zowel het college van burgemeester en schepenen als de inwoner van een gemeente in rechte optreden namens de gemeente ter verdediging van een collectief belang, bevinden beide categorieën zich, in tegenstelling tot wat de appellante voor het verwijzende rechtscollege aanvoert, in een voldoende vergelijkbare situatie.

B.9.1. Artikel 41, eerste lid, eerste zin, van de Grondwet bepaalt : « De uitsluitend gemeentelijke of provinciale belangen worden door de gemeenteraden of de provincieraden geregeld volgens de beginselen bij de Grondwet vastgesteld ».

Artikel 162, eerste lid en tweede lid, 1° en 2°, van de Grondwet bepaalt : « De provinciale en gemeentelijke instellingen worden bij de wet geregeld.

De wet verzekert de toepassing van de volgende beginselen : 1° de rechtstreekse verkiezing van de leden van de provincieraden en de gemeenteraden;2° de bevoegdheid van de provincieraden en van de gemeenteraden voor alles wat van provinciaal en van gemeentelijk belang is, behoudens goedkeuring van hun handelingen in de gevallen en op de wijze bij de wet bepaald ». B.9.2. De artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie bepalen : «

Art. 3.Het begrip lokale autonomie. 1. Lokale autonomie houdt in het recht en het vermogen van lokale autoriteiten, binnen de grenzen van de wet, een belangrijk deel van de openbare aangelegenheden krachtens hun eigen verantwoordelijkheid en in het belang van de plaatselijke bevolking te regelen en te beheren.2. Dit recht wordt uitgeoefend door raden of vergaderingen waarvan de leden zijn gekozen door middel van vrije, geheime, op gelijkheid berustende, rechtstreekse en algemene verkiezingen, en die over uitvoerende organen kunnen beschikken die aan hen verantwoording zijn verschuldigd.Deze bepaling staat op geen enkele wijze in de weg aan het houden van vergaderingen van burgers, aan een referendum, dan wel aan enige andere vorm van rechtstreekse deelname van de burgers waar dit is toegestaan bij wet ». «

Art. 9.Financiële middelen van lokale overheden. 1. De lokale autoriteiten hebben binnen het kader van het nationale economische beleid, recht op voldoende eigen financiële middelen, waarover zij vrijelijk kunnen beschikken bij de uitoefening van hun bevoegdheden.2. De financiële middelen van de lokale autoriteiten dienen evenredig te zijn aan de bevoegdheden zoals die zijn vastgelegd in de Grondwet of de wet.3. Ten minste een deel van de financiële middelen van de lokale autoriteiten dient te worden verkregen uit lokale belastingen en heffingen waarover zij, binnen de grenzen bij de wet gesteld, de bevoegdheid hebben de hoogte vast te stellen.4. De financieringsstelsels op basis waarvan lokale autoriteiten middelen ter beschikking krijgen, dienen voldoende gevarieerd van aard te zijn en groeicapaciteit te hebben om hen in staat te stellen gelijke tred te houden, zoveel als in de praktijk mogelijk is, met de werkelijke groei van de kosten van het uitvoeren van hun taken.5. De bescherming van de financieel zwakkere lokale autoriteiten vereist de instelling van procedures om financiële middelen evenredig te verdelen of van gelijkwaardige maatregelen, die bedoeld zijn de gevolgen te corrigeren van een ongelijke verdeling van potentiële financieringsbronnen en van de financiële lasten die deze moeten dragen.Dergelijke procedures of maatregelen mogen de vrijheid van keuze, die de lokale autoriteiten hebben binnen het kader van hun eigen verantwoordelijkheid, niet beperken. 6. De lokale autoriteiten worden op gepaste wijze geraadpleegd over de manier waarop de herverdeelde middelen aan hen zullen worden toegewezen.7. Voorzover mogelijk, dienen subsidies aan lokale autoriteiten niet bestemd te worden ter financiering van specifieke projecten.De toewijzing van subsidies dient de fundamentele vrijheid van de lokale autoriteiten een eigen beleid te voeren binnen de grenzen van hun eigen competentie niet te belemmeren. 8. Ten einde te kunnen lenen voor kapitaalsinvesteringen dienen de lokale autoriteiten, binnen de grenzen bij de wet gesteld, toegang tot de nationale kapitaalmarkt te hebben ». «

Art. 11.Wettelijke bescherming van lokale autonomie.

De lokale autoriteiten hebben het recht rechtsmiddelen aan te wenden teneinde de zelfstandige uitoefening van hun bevoegdheden te verzekeren alsmede de eerbiediging van die beginselen van lokale autonomie die zijn vastgelegd in de grondwet of de interne wetgeving ».

B.10.1. De artikelen 41, eerste lid, eerste zin, en 162, tweede lid, 1° en 2°, van de Grondwet waarborgen de bevoegdheid van de gemeenten voor alles wat tot het gemeentelijk belang behoort, evenals de rechtstreekse verkiezing van de gemeenteraden.Zij verankeren het beginsel van de lokale autonomie, dat veronderstelt dat de lokale overheden zich elke aangelegenheid kunnen toe-eigenen waarvan zij menen dat ze tot hun belang behoort en ze kunnen regelen zoals zij dat opportuun achten.

B.10.2. Het in de voormelde grondwetsbepalingen verankerde beginsel van de lokale autonomie doet echter geen afbreuk aan de verplichting van de gemeenten om, wanneer zij optreden op grond van het gemeentelijk belang, de hiërarchie der normen in acht te nemen.

Daaruit vloeit voort dat wanneer de federale overheid, een gemeenschap of een gewest een aangelegenheid regelen die onder hun bevoegdheid valt, de gemeenten aan die reglementering zijn onderworpen bij de uitoefening van hun bevoegdheid in diezelfde aangelegenheid. Een beperking van het beginsel van de lokale autonomie die voortvloeit uit een reglementering van de federale Staat, een gemeenschap of een gewest, zou enkel onbestaanbaar zijn met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 41, eerste lid, en 162, tweede lid, 1° en 2, ervan, wanneer ze kennelijk onevenredig is.

Zulks zou bijvoorbeeld het geval zijn indien ze ertoe zou leiden dat aan de gemeenten het geheel of de essentie van hun bevoegdheden wordt ontzegd, of indien de beperking van de bevoegdheid niet zou kunnen worden verantwoord door het feit dat die beter zou worden uitgeoefend op een ander bevoegdheidsniveau.

B.11. De in het geding zijnde bepaling, in de interpretatie van het verwijzende rechtscollege, verleent de inwoners van een gemeente de bevoegdheid om, onder bepaalde voorwaarden, namens de gemeente in rechte op te treden en om de verkregen rechterlijke beslissing namens de gemeente te laten uitvoeren. Die bepaling, die werd aangenomen op grond van de aan het Vlaamse Gewest toekomende bevoegdheid om de samenstelling, de organisatie, de bevoegdheid en de werking van de provinciale en gemeentelijke instellingen en van de bovengemeentelijke besturen te regelen (artikel 6, § 1, VIII, 1°, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980Relevante gevonden documenten type wet prom. 08/08/1980 pub. 11/12/2007 numac 2007000980 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet tot hervorming der instellingen. - Officieuze coördinatie in het Duits sluiten tot hervorming der instellingen), beperkt de bevoegdheden van de gemeentelijke organen en aldus ook het beginsel van de lokale autonomie.

Gelet op het feit dat de inwoners van een gemeente slechts in rechte kunnen optreden namens de gemeente wanneer het college van burgemeester en schepenen nalaat om dat te doen, en ermee rekening houdend dat het recht op uitvoering van definitief geworden rechterlijke beslissingen een essentieel deelaspect vormt van het beginsel van de rechtsstaat (EHRM, 7 mei 2002, Burdov t. Rusland, § 34; 17 juni 2003, Ruianu t. Roemenië, § 65), is de voormelde beperking van het beginsel van de lokale autonomie evenwel niet kennelijk onevenredig. Het verschil in behandeling dat erin bestaat dat de inwoners van een gemeente, in tegenstelling tot het college van burgemeester en schepenen, niet door de gemeenteraad ter verantwoording kunnen worden geroepen, is om dezelfde redenen redelijk verantwoord.

B.12. De toetsing aan de artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie, in samenhang gelezen met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, leidt niet tot een ander besluit.

Artikel 3, lid 1, van dat Handvest definieert de lokale autonomie immers niet als een absoluut recht van de lokale autoriteiten om alle openbare aangelegenheden in het belang van de plaatselijke bevolking te regelen, maar wel als een recht om « binnen de grenzen van de wet, een belangrijk deel van de openbare aangelegenheden » te regelen.

Artikel 3, lid 2, van dat Handvest bepaalt bovendien dat het beginsel van de lokale autonomie « op geen enkele wijze in de weg [staat] aan het houden van vergaderingen van burgers, aan een referendum, dan wel aan enige andere vorm van rechtstreekse deelname van de burgers waar dit is toegestaan bij wet ».

Rekening houdend met het feit dat een inwoner van een gemeente slechts in naam van de gemeente in rechte kan optreden wanneer het college van burgemeester en schepenen nalaat dat te doen en nadat de inwoner onder zekerheidstelling heeft aangeboden om persoonlijk de kosten van het geding te dragen en in te staan voor de veroordeling tot schadevergoeding of boete wegens tergend en roekeloos geding of hoger beroep die kan worden uitgesproken, beperkt de in het geding zijnde bepaling evenmin de door de artikelen 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie gewaarborgde rechten betreffende het lokale financiële beheer en het aanwenden door de lokale autoriteiten van rechtsmiddelen.

B.13. De prejudiciële vraag dient ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : Artikel 194 van het Vlaamse Gemeente decreet van 15 juli 2005Relevante gevonden documenten type decreet prom. 15/07/2005 pub. 31/08/2005 numac 2005036063 bron ministerie van de vlaamse gemeenschap Gemeentedecreet sluiten schendt niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 41 en 162, tweede lid, 1° en 2°, van de Grondwet en met de artikelen 3, 9 en 11 van het Europees Handvest inzake lokale autonomie.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989Relevante gevonden documenten type wet prom. 06/01/1989 pub. 18/02/2008 numac 2008000108 bron federale overheidsdienst binnenlandse zaken Bijzondere wet op het Arbitragehof sluiten op het Grondwettelijk Hof, op 14 februari 2019.

De griffier, De voorzitter, F. Meersschaut A. Alen