Wet
gepubliceerd op 09 juni 2015
OpenJustice.be: Open Data & Open Source

Uittreksel uit arrest nr. 32/2015 van 12 maart 2015 Rolnummer : 5851 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 11,

bron
grondwettelijk hof
numac
2015202128
pub.
09/06/2015
prom.
--
staatsblad
https://www.ejustice.just.fgov.be/cgi/article_body.pl?language=nl&(...)
Document Qrcode

Numac : 2015202128

GRONDWETTELIJK HOF


Uittreksel uit arrest nr. 32/2015 van 12 maart 2015 Rolnummer : 5851 In zake : de prejudiciële vraag over artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009 betreffende een algemene regeling voor rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek en ter bescherming van werknemers tegen tabaksrook, gesteld door de Arbeidsrechtbank te Turnhout.

Het Grondwettelijk Hof, samengesteld uit de voorzitters A. Alen en J. Spreutels, en de rechters E. De Groot, L. Lavrysen, J.-P. Snappe, J.-P. Moerman, E. Derycke, T. Merckx-Van Goey, P. Nihoul, F. Daoût, T. Giet en R. Leysen, bijgestaan door de griffier P.-Y. Dutilleux, onder voorzitterschap van voorzitter A. Alen, wijst na beraad het volgende arrest : I. Onderwerp van de prejudiciële vraag en rechtspleging Bij vonnis van 10 februari 2014 in zake Philippe Cengiarotti tegen de Belgische Staat, waarvan de expeditie ter griffie van het Hof is ingekomen op 24 februari 2014, heeft de Arbeidsrechtbank te Turnhout de volgende prejudiciële vraag gesteld : « Schendt artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009 betreffende de algemene regeling voor rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek en ter bescherming van werknemers tegen tabaksrook de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 11 van het herziene Europees Sociaal Handvest, met de artikelen 22 en 23 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, in zoverre het de werknemers van alle instellingen van maatschappelijke dienstverlening en van de gevangenissen, waaronder asielcentra, blootstelt aan de gezondheidsrisico's verbonden aan het gebruik van tabaksproducten als deze werknemers arbeid moeten verrichten in de als private vertrekken te beschouwen gesloten plaatsen van deze instellingen, waar de bewoners en niet-bewoners kunnen roken onder de voorwaarden die er voor hen zijn vastgelegd, daar waar andere werknemers uit de private en publieke sector het recht hebben te beschikken over werkruimten en sociale voorzieningen vrij van tabaksrook en dus wel in een rookvrije omgeving kunnen werken ? ». (...) III. In rechte (...) Ten aanzien van de in het geding zijnde bepaling B.1. De in het geding zijnde bepaling maakt deel uit van de wet van 22 december 2009 « betreffende een algemene regeling voor rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek en ter bescherming van werknemers tegen tabaksrook », gewijzigd bij de wet van 22 december 2009 « tot wijziging van de wet van 22 december 2009 betreffende een algemene regeling van rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek en ter bescherming voor werknemers tegen tabaksrook » (hierna : wet van 22 december 2009).

Bij zijn arrest nr. 37/2011 van 15 maart 2011 heeft het Hof artikel 2, 9°, artikel 4, artikel 5 en artikel 11, § 2, 3°, van de wet van 22 december 2009 vernietigd en de gevolgen van de vernietigde bepalingen gehandhaafd tot 30 juni 2011.

B.2.1. Hoofdstuk 3 van de wet van 22 december 2009, dat de artikelen 3 tot 10/1 bevat, handelt over de « rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek ».

Artikel 3, § 1, van de wet van 22 december 2009 bepaalt : « Het is verboden te roken in gesloten plaatsen die voor het publiek toegankelijk zijn. Deze plaatsen dienen rookvrij te zijn ».

Een « gesloten plaats » wordt in artikel 2, 2°, van de wet van 22 december 2009 gedefinieerd als een « plaats door wanden afgesloten van de omgeving en voorzien van een plafond of zoldering ».

Artikel 2, 3°, definieert de « plaats toegankelijk voor het publiek » als : « a) plaats waarvan de toegang niet beperkt is tot de gezinssfeer; b) onder meer inrichtingen of gebouwen van volgende aard : i.overheidsplaatsen; ii. stations; iii. luchthavens; iv. handelszaken; v. plaatsen waar al dan niet tegen betaling aan het publiek diensten worden verstrekt, met inbegrip van plaatsen waar voedingsmiddelen en/of dranken ter consumptie worden aangeboden; vi. plaatsen waar zieken of bejaarden worden opgevangen of verzorgd; vii. plaatsen waar preventieve of curatieve gezondheidszorgen worden verstrekt; viii. plaatsen waar kinderen of jongeren op schoolgaande leeftijd worden opgevangen, gehuisvest of verzorgd; ix. plaatsen waar onderwijs en/of beroepsopleidingen worden verstrekt; x. plaatsen waar vertoningen plaatsvinden; xi. plaatsen waar tentoonstellingen worden georganiseerd; xii. plaatsen waar sport wordt beoefend ».

B.2.2. Hoofdstuk 4 van de wet van 22 december 2009, dat de artikelen 11 tot 16 bevat, heeft betrekking op de « rookvrije werkplaats ».

Artikel 12 van de wet van 22 december 2009 bepaalt : « Elke werknemer heeft het recht te beschikken over werkruimten en sociale voorzieningen, vrij van tabaksrook ».

Artikel 13 van de wet van 22 december 2009 bepaalt : « De werkgever verbiedt het roken in de werkruimten en de sociale voorzieningen, evenals in het vervoermiddel dat voor gemeenschappelijk vervoer van en naar het werk door hem ter beschikking wordt gesteld van het personeel.

De werkgever neemt de nodige maatregelen teneinde erover te waken dat derden die zich in de onderneming bevinden, geïnformeerd worden omtrent de maatregelen die hij toepast overeenkomstig deze wet.

Elk element dat tot roken kan aanzetten of dat laat geloven dat roken toegestaan is, is verboden in de lokalen als bedoeld in het eerste lid ».

Artikel 2, 5°, van de wet van 22 december 2009 definieert de « werkruimte » als : « a) elke arbeidsplaats, ongeacht of deze zich binnen of buiten een onderneming of inrichting bevindt en ongeacht of deze zich in een gesloten of een open ruimte bevindt, met uitzondering van de ruimte in open lucht; b) elke open of gesloten ruimte binnenin de onderneming of de inrichting waar de werknemer toegang tot heeft ». Artikel 2, 6°, van de wet van 22 december 2009 definieert de « sociale voorzieningen » als : « de sanitaire voorzieningen, de refter en lokalen bestemd voor rust of eerste hulp ».

Artikel 11 van de wet van 22 december 2009 bepaalt : « § 1. Dit hoofdstuk is van toepassing op de werkgevers en de werknemers en op de daarmee gelijkgestelde personen, bedoeld in artikel 2, § 1, tweede lid, 1°, a) tot e), en 2°, van de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk. § 2. Dit hoofdstuk is niet van toepassing op : 1° de als private vertrekken te beschouwen gesloten plaatsen van alle instellingen van maatschappelijke dienstverlening en van de gevangenissen, waar de bewoners en niet-bewoners kunnen roken onder de voorwaarden die er voor hen zijn vastgelegd;2° privéwoningen, behalve de ruimten die exclusief bestemd zijn voor professioneel gebruik en waar werknemers tewerk worden gesteld. [...] ».

Ten aanzien van de prejudiciële vraag en de excepties B.3.1. Het Hof wordt verzocht zich uit te spreken over de bestaanbaarheid, met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, van artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009, « in zoverre het de werknemers van alle instellingen van maatschappelijke dienstverlening en van de gevangenissen, waaronder asielcentra, blootstelt aan de gezondheidsrisico's verbonden aan het gebruik van tabaksproducten als deze werknemers arbeid moeten verrichten in de als private vertrekken te beschouwen gesloten plaatsen van deze instellingen, waar de bewoners en niet-bewoners kunnen roken onder de voorwaarden die er voor hen zijn vastgelegd, daar waar andere werknemers uit de private en publieke sector het recht hebben te beschikken over werkruimten en sociale voorzieningen vrij van tabaksrook en dus wel in een rookvrije omgeving kunnen werken ».

De zaak voor de verwijzende rechter heeft betrekking op een statutaire werknemer van het Centrum voor Illegalen te Merksplas (hierna : het CIM), een instelling waar vreemdelingen worden vastgehouden die illegaal in het land verblijven of waarvan de asielaanvraag is afgewezen. De vreemdelingen hebben geen individuele slaapruimten en er wordt gerookt in ruimten waar de betrokken werknemer zijn beroep uitoefent en waar hij dan geconfronteerd wordt met tabaksrook.

B.3.2. Hoewel het CIM geen gevangenis is, kan worden aangenomen dat het met een gevangenis gemeen heeft dat diegene die zich erin bevindt van zijn vrijheid is beroofd en aan relatief soortgelijke opsluitingsvoorwaarden is onderworpen. Het is in die interpretatie van de in het geding zijnde bepaling dat het Hof de prejudiciële vraag beantwoordt.

B.4.1. De Ministerraad voert in eerste instantie aan dat de prejudiciële vraag geen antwoord behoeft omdat het betrokken personeelslid bij wege van een maatregel van inwendige orde is overgeplaatst naar een chauffeurspost.

B.4.2. In een tussentijdse procedure voor de verwijzende rechter klaagt het betrokken personeelslid aan dat die reaffectatie afbreuk doet aan de voorlopige maatregel die de rechter in zijn verwijzingsvonnis heeft bevolen en die inhoudt dat het personeelslid in afwachting van de einduitspraak niet mag worden tewerkgesteld in de door de Belgische Staat als private ruimten beschouwde plaatsen, « dat wil zeggen de dagzalen, de crearuimtes en private kamers van het centrum ».

B.4.3. Het staat in beginsel aan de rechter die een prejudiciële vraag stelt te oordelen of het antwoord op die vraag nuttig is voor de oplossing van het geschil dat hij moet beslechten. Slechts wanneer dit klaarblijkelijk niet het geval is, vermag het Hof te beslissen dat de vraag geen antwoord behoeft.

B.4.4. Het is niet uitgesloten dat het betrokken statutaire personeelslid, ongeacht of zijn actuele overplaatsing beantwoordt aan de voorlopige maatregel van de verwijzende rechter, vroeg of laat opnieuw in het CIM wordt tewerkgesteld en opnieuw wordt geconfronteerd met tabaksrook in de werkruimte of de sociale voorzieningen.

B.4.5. De exceptie wordt verworpen.

B.5.1. De verwijzende rechter vraagt de in het geding zijnde bepaling te toetsen aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, al dan niet in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 11 van het herziene Europees Sociaal Handvest, met de artikelen 22 en 23 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.5.2. De Ministerraad voert in tweede instantie aan dat de prejudiciële vraag onontvankelijk is in zoverre zij oproept tot een toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 22 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens. Volgens de Ministerraad valt niet in te zien hoe de in het geding zijnde bepaling het in die laatstgenoemde referentienormen gewaarborgde recht op privéleven en gezinsleven zou kunnen schenden.

B.5.3. De vraag naar de bestaanbaarheid van de in het geding zijnde bepaling met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met artikel 22 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens, is afhankelijk van de draagwijdte van die laatstgenoemde referentienormen en met name van de verhouding tussen het recht op privéleven van personen die willen roken, en het recht op bescherming van de gezondheid van personen die niet roken maar in dezelfde instelling werken.

B.5.4. Het onderzoek van die exceptie wordt derhalve samengevoegd met het onderzoek van de grond van de zaak.

Ten aanzien van de ontvankelijkheid van de tussenkomsten B.6.1. Vincent Ten Hove verzoekt in zijn hoedanigheid van uitbater van een « klein volkscafé » tussen te komen. Hij is vervolgd omdat hij klanten heeft toegestaan te roken in strijd met artikel 3 van de wet van 22 december 2009.

De correctionele rechtbank is niet ingegaan op zijn verzoek om een prejudiciële vraag te stellen aan het Hof of het discriminerend is dat op het rookverbod een uitzondering wordt gemaakt in de instellingen van maatschappelijke dienstverlening en in de gevangenissen, maar niet in de kleine volkscafés waar geen werknemers worden tewerkgesteld.

B.6.2. Personen die verwikkeld zijn in een analoge procedure en die het afdoende bewijs leveren van het rechtstreekse gevolg dat het antwoord dat het Hof op een prejudiciële vraag zal geven, voor hun persoonlijke situatie kan hebben, doen op die wijze blijken van een belang om voor het Hof tussen te komen.

Te dezen zou het antwoord op de huidige prejudiciële vraag geen rechtstreeks gevolg kunnen hebben op zijn persoonlijke situatie.

Indien hij al was verwikkeld in een procedure die ook betrekking had op de wet van 22 december 2009, heeft die procedure inmiddels haar beslag gekregen.

B.6.3. Het verzoek om tussen te komen is niet ontvankelijk.

B.7.1. Luc Lamine vraagt tussen te komen ter verdediging van de in het geding zijnde bepaling. Hij verklaart te roken en deelt mee dat hij riskeert nog een deel van zijn gevangenisstraf te moeten ondergaan.

Hij refereert aan het arrest nr. 20/2014 van 29 januari 2014 waarin het Hof zijn belang aanvaardde om de vernietiging te vorderen van bepalingen die op gedetineerden van toepassing zijn.

De eiser voor de verwijzende rechtbank betwist dat hij een voldoende actueel belang zou hebben bij zijn tussenkomst.

B.7.2. De verzoeker tot tussenkomst werd op 14 augustus 2008, na drie maanden en tien dagen in voorarrest te hebben doorgebracht, door de Correctionele Rechtbank te Leuven veroordeeld tot een gevangenisstraf van twaalf maanden, met probatie-uitstel voor het gedeelte van die straf dat de duur van de voorlopige hechtenis overschreed. Op 27 april 2010 heeft dezelfde Rechtbank het probatie-uitstel herroepen wegens niet-naleving van de probatievoorwaarden.

Aangezien hij minstens een derde van zijn straf dient te ondergaan (artikel 25, § 1, van de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten), en de straf volgens hem eerst zou verjaren op 22 juni 2015, kan hij op ieder ogenblik worden opgeroepen om de nog resterende tijd uit te zitten, wat door de Ministerraad niet wordt betwist.

Hij kan derhalve door de in het geding zijnde bepaling worden geraakt, zodat hij doet blijken van het vereiste belang om tussen te komen ter verdediging ervan.

Ten aanzien van de te vergelijken categorieën van personen B.8.1. Het Hof wordt ondervraagd over het verschil in behandeling tussen « de werknemers van alle instellingen van maatschappelijke dienstverlening en van de gevangenissen, waaronder asielcentra » en « werknemers uit de private en publieke sector ».

Het Hof beperkt zijn onderzoek tot de situatie van de werknemers in de gevangenissen.

B.8.2. De Ministerraad voert aan dat het verschil in behandeling niet voortvloeit uit artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009.

Krachtens artikel 12 van de wet van 22 december 2009 heeft elke werknemer het recht te beschikken over werkruimten en sociale voorzieningen die vrij zijn van tabaksrook. Artikel 13 van diezelfde wet verplicht de werkgever het roken te verbieden in die werkplaatsen alsook in de gemeenschappelijke vervoermiddelen die hij ter beschikking stelt.

Hoofdstuk 4 van de wet van 22 december 2009, dat handelt over de « rookvrije werkplaats » en dat de artikelen 12 en 13 omvat, is krachtens artikel 11, § 1, ervan principieel van toepassing op « de werkgevers en de werknemers » alsook op de daarmee gelijkgestelde personen, bedoeld in artikel 2, § 1, tweede lid, 1°, a) tot e), en 2°, van de wet van 4 augustus 1996 betreffende het welzijn van de werknemers bij de uitvoering van hun werk.

Het recht op rookvrije werkruimten geldt derhalve zowel voor de werknemers uit de private als uit de openbare sector. Overigens blijkt uit het verwijzingsvonnis dat het CIM valt onder het toepassingsgebied van het rookverbod.

Nu artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009 hoofdstuk 4 ervan niet van toepassing verklaart op « de als private vertrekken te beschouwen gesloten plaatsen van [...] de gevangenissen », vloeit het verschil in behandeling wel degelijk voort uit die bepaling, nu er geen algeheel verbod bestaat om in die plaatsen te roken.

B.8.3. De tussenkomende partij is van mening dat ook moet worden vergeleken met een derde categorie die bestaat uit de werknemers uit de publieke en private sector die werken binnen of aan de deur van private woningen, zoals schilders, politiebeambten die een huiszoeking moeten doen, postbodes, poetshulpen, enzovoort.

De partijen vermogen de draagwijdte van de prejudiciële vragen niet te wijzigen of uit te breiden door andere categorieën van personen dan die welke zijn bepaald in de prejudiciële vraag aan te wijzen waarmee bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet bijkomend zou moeten worden vergeleken.

B.8.4. In tegenstelling tot wat de Ministerraad en de tussenkomende partij aanvoeren, zijn de werknemers in gevangenissen en de werknemers uit de private en publieke sector wel degelijk vergelijkbaar wat het risico op confrontatie met tabaksrook op het werk betreft.

Ten gronde B.9. Blijkens de parlementaire voorbereiding van de in het geding zijnde wet streefde de wetgever een tweevoudige doelstelling na : enerzijds, vanuit het oogpunt van de volksgezondheid een algemeen rookverbod in publieke ruimten invoeren; anderzijds, de uitzonderingen bepaald in het koninklijk besluit van 13 december 2005, die als discriminerend werden aangevoeld en die oneerlijke concurrentie veroorzaakten, wegwerken (Parl. St., Kamer, 2009-2010, DOC 52-1768/001, pp. 6-7). De wetgever wenste niet alleen het roken af te remmen, maar ook de rechten van de niet-rokers te behartigen (ibid., pp. 5 en 8), en dat door een « algemeen rookverbod op alle publieke plaatsen en op de werkvloer zonder verwarrende en onlogische uitzonderingen » (ibid., p. 7). Subsidiair was het de bedoeling te « voorzien in tegemoetkomende maatregelen voor verstokte rokers door het niet-discriminatoir toelaten van rookkamers, en op zo'n manier georganiseerd dat zij de hinder voor niet-rokers uitsluiten » (ibid., p. 7). De in het geding zijnde bepaling vindt haar oorsprong in artikel 2 van het koninklijk besluit van 19 januari 2005 betreffende de bescherming van de werknemers tegen tabaksrook, dat in het 2° ervan de gevangenissen uitsloot van het toepassingsgebied van dat koninklijk besluit.

Zonder dat hierover in de parlementaire voorbereiding een bijzondere toelichting is gegeven, heeft de wetgever bevestigd dat er, rekening houdend met de bijzondere positie van personen die zijn ondergebracht in gevangenissen, aanleiding was geen rookvrije werkruimte te kunnen garanderen in de als private vertrekken te beschouwen gesloten plaatsen van die gevangenissen, waar de bewoners kunnen roken onder de voorwaarden die voor hen zijn vastgesteld.

B.10. Het te dezen in het geding zijnde verschil in behandeling tussen de werknemers in gevangenissen en de werknemers uit de private en publieke sector berust op een objectief criterium dat pertinent is, rekening houdend met het feit dat de wetgever een uitzondering heeft willen maken voor werknemers die werken op plaatsen waar personen verblijven uit noodzaak vanwege hun opsluiting.

B.11. Het Hof dient evenwel nog te onderzoeken of de maatregel geen onevenredige gevolgen doet ontstaan. Daarbij dient zowel rekening te worden gehouden zowel met de belangen van de personen die in de gevangenis moeten verblijven als die van de werknemers die in die gevangenis hun beroep moeten uitoefenen.

B.12. De verwijzende rechter vraagt het Hof bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet in voorkomend geval rekening te houden met de artikelen 3 en 11 van het herziene Europees Sociaal Handvest, met de artikelen 22 en 23 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

B.13.1. De artikelen 3 en 11 van het herziene Europees Sociaal Handvest bepalen : «

Art. 3.Teneinde de onbelemmerde uitoefening van het recht op veilige en hygiënische arbeidsomstandigheden te waarborgen, verbinden de Partijen er zich in overleg met de werkgevers- en werknemersorganisaties toe : 1. een coherent nationaal beleid inzake veiligheid en gezondheid van werknemers en van het arbeidsmilieu te bepalen, uit te voeren en periodiek te evalueren.Dit beleid moet er in de eerste plaats op afgestemd zijn de veiligheid en de hygiëne in het beroepsleven te verbeteren en ongevallen en de aantastingen van de gezondheid te voorkomen die het gevolg zijn van de arbeid, gepaard gaan met de arbeid of zich voordoen bij het verrichten van arbeid, inzonderheid door de oorzaken van de risico's die inherent zijn aan het arbeidsmilieu tot het strikte minimum te herleiden; 2. voorschriften inzake veiligheid en hygiëne uit te vaardigen;3. voor de naleving van dergelijke voorschriften door middel van controlemaatregelen zorg te dragen;4. de geleidelijke oprichting te bevorderen van de arbeidsgeneeskundige diensten voor alle werknemers met voornamelijk opdrachten inzake preventie en advies ». «

Art. 11.Teneinde de onbelemmerde uitoefening van het recht op bescherming van de gezondheid te waarborgen, verplichten de Partijen zich, hetzij rechtstreeks, hetzij in samenwerking met openbare of particuliere organisaties, passende maatregelen te nemen onder andere met het oogmerk : 1. de oorzaken van een slechte gezondheid zoveel mogelijk weg te nemen;2. ter bevordering van de volksgezondheid en de persoonlijke verantwoordelijkheid op het gebied van de gezondheid voorzieningen te treffen op het terrein van voorlichting en onderwijs;3. epidemische, endemische en andere ziekten evenals ongevallen zoveel mogelijk te voorkomen ». B.13.2. De tussenkomende partij voert aan dat de meeste artikelen van het herziene Europees Sociaal Handvest, inzonderheid de artikelen 3 en 11 ervan, geen rechtstreekse werking hebben en dat die artikelen de lidstaten niet de verplichting opleggen het roken in de cellen van gevangenissen te verbieden.

B.13.3. Het Hof, dat bevoegd is om te oordelen of een wettelijke norm de artikelen 10 en 11 van de Grondwet schendt, moet, wanneer het wordt ondervraagd over een schending van die bepalingen, in samenhang gelezen met een internationaal verdrag, niet nagaan of dat verdrag een rechtstreekse werking in de interne rechtsorde heeft, maar het moet oordelen of de wetgever niet op discriminerende wijze de internationale verbintenissen van België heeft miskend.

Het Hof kan dan ook bij de toetsing aan de artikelen 10 en 11 van de Grondwet rekening houden met de artikelen 3 en 11 van het herziene Europees Sociaal Handvest.

B.14.1. Artikel 23 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft het recht een menswaardig leven te leiden.

Daartoe waarborgen de wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel, rekening houdend met de overeenkomstige plichten, de economische, sociale en culturele rechten, waarvan ze de voorwaarden voor de uitoefening bepalen.

Die rechten omvatten inzonderheid : [...] 2° het recht op sociale zekerheid, bescherming van de gezondheid en sociale, geneeskundige en juridische bijstand; [...] ».

B.14.2. Inzake blootstelling aan tabaksrook dient artikel 23, derde lid, 2°, van de Grondwet te worden gelezen in samenhang met de binnen de Wereldgezondheidsorganisatie gesloten « Kaderovereenkomst inzake de bestrijding van het tabaksgebruik », gedaan te Genève op 21 mei 2003, dat in werking is getreden op 27 februari 2005 en door het Koninkrijk België is geratificeerd op 1 november 2005.

Artikel 8 van dat verdrag bepaalt : « 1. De Partijen erkennen dat wetenschappelijk bewijs heeft aangetoond dat blootstelling aan tabaksrook leidt tot dood, ziekte en arbeidsongeschiktheid. 2. Elke Partij neemt binnen de bestaande nationale rechtsbevoegdheid zoals bepaald in het nationaal recht doeltreffende wetgevende, uitvoerende, bestuurlijke en/of andere maatregelen aan, voert deze uit, en bevordert deze maatregelen op andere niveaus van rechtsbevoegdheid.Deze doeltreffende maatregelen dienen te voorzien in bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook op binnen gebouwen gelegen werkruimtes, het openbaar vervoer, binnen openbare gebouwen en, naargelang het geval, op andere openbare plaatsen ».

B.14.3. Volgens de Richtlijnen betreffende de uitvoering van dat verdrag (Guidelines for Implementation) houdt artikel 8 de volgende verplichtingen in : « Artikel 8 schrijft de goedkeuring van doeltreffende maatregelen voor om de bevolking te beschermen tegen blootstelling aan tabaksrook 1) in binnen gebouwen gelegen werkruimten, 2) binnen openbare gebouwen, 3) in het openbaar vervoer en 4) ' naargelang het geval ' op ' andere openbare plaatsen '.

Dat artikel schept de verplichting om volledige bescherming te bieden door ervoor te zorgen dat elke overdekte openbare ruimte, elke overdekte werkruimte, alle openbaar vervoer en mogelijke andere (niet-overdekte of gedeeltelijk overdekte) openbare ruimten vrij zijn van blootstelling aan secundaire tabaksrook. Vrijstellingen op basis van gezondheids- en juridische argumenten zijn niet gerechtvaardigd.

Als er vrijstellingen moeten worden overwogen op basis van andere argumenten, dan moeten deze minimaal zijn. Als verder een Partij geen onmiddellijke, universele dekking kan bereiken, schept artikel 8 de verplichting om zo snel als mogelijk elke vrijstelling weg te werken en de bescherming volledig te maken. Elke Partij moet ernaar streven volledige bescherming te bieden binnen vijf jaar vanaf de inwerkingtreding van de WGO-Kaderovereenkomst voor die Partij.

Er bestaat geen veilig niveau van blootstelling aan secundaire rook en, zoals eerder door de conferentie van de partijen in besluit FCTC/COP1(15) erkend, technische oplossingen, zoals ventilatie, luchtverversing en het gebruik van rookzones, beschermen niet tegen blootstelling aan tabaksrook.

De bescherming geldt voor elke overdekte of afgesloten werkruimte, waaronder als arbeidsplaats dienstdoende motorvoertuigen (bijvoorbeeld taxi's, ambulances of leveringsvoertuigen).

De Overeenkomst schrijft beschermende maatregelen voor, niet alleen ' binnen ' elke openbare ruimte, maar zo nodig ook in andere (namelijk niet-overdekte of gedeeltelijk overdekte) openbare ruimten. De Partijen moeten bij het identificeren van deze niet-overdekte en gedeeltelijk overdekte openbare ruimten waar wetgeving nodig is rekening houden met de beschikbare gegevens betreffende mogelijke gezondheidsrisico's in verschillende situaties, en dienen de meest doeltreffende bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook te bieden wanneer feitelijke gegevens bewijzen dat een gevaar bestaat ».

Die verplichtingen zijn volgens dezelfde Richtlijnen betreffende de uitvoering gegrond op de volgende principes : « Zoals bepaald in artikel 4 van de WGO-Kaderovereenkomst is sterke politieke betrokkenheid nodig om maatregelen te nemen zodat iedereen tegen blootstelling aan tabaksrook wordt beschermd. De uitvoering van artikel 8 van de Overeenkomst moet op volgende overeengekomen beginselen steunen.

Beginsel 1 - Doeltreffende maatregelen om tegen blootstelling aan tabaksrook bescherming te bieden, zoals bepaald in artikel 8 van de WGO-Kaderovereenkomst, vereisen de volledige uitbanning van roken en tabaksrook in een bepaalde ruimte of omgeving teneinde een 100 % rookvrije omgeving te scheppen. Er bestaat geen veilig niveau van blootstelling aan tabaksrook en noties zoals een drempelwaarde voor toxiciteit door secundaire tabaksrook moeten worden verworpen, omdat deze door wetenschappelijk bewijsmateriaal worden tegengesproken.

Benaderingen waarbij niet naar een 100 % rookvrije omgeving wordt gestreefd, bijvoorbeeld met ventilatie, luchtfiltering en het gebruik van rookzones (al dan niet met gescheiden ventilatiesystemen) zijn herhaaldelijk ondoeltreffend gebleken en er zijn talrijke sluitende bewijzen, wetenschappelijke of andere, dat technische oplossingen tegen blootstelling aan tabaksrook geen bescherming bieden.

Beginsel 2 - Iedereen moet tegen blootstelling aan tabaksrook worden beschermd. Alle overdekte werk- en openbare ruimten moeten rookvrij zijn.

Beginsel 3 - Er is wetgeving nodig om mensen tegen blootstelling aan tabaksrook te beschermen. Rookvrij-beleidsmaatregelen op basis van vrijwilligheid zijn bij herhaling ondoeltreffend gebleken en bieden geen passende bescherming. Om doeltreffend te zijn, moet de wetgeving eenvoudig, duidelijk en afdwingbaar zijn.

Beginsel 4 - Een goede planning en passende middelen zijn essentieel voor een succesvolle uitvoering en handhaving van de rookvrij-wetgeving.

Beginsel 5 - De maatschappelijke organisaties spelen een centrale rol in de ondersteuning en de handhaving van rookvrij-maatregelen en moeten een actieve partner in de ontwikkeling, uitvoering en handhaving van de wetgeving zijn.

Beginsel 6 - De uitvoering van een rookvrij-wetgeving, haar handhaving en impact moeten worden gecontroleerd en beoordeeld. Daarbij hoort het controleren van en reageren op activiteiten van de tabaksindustrie die de uitvoering en handhaving van de wetgeving ondermijnen, zoals in artikel 20, lid 4, van de WGO-Kaderovereenkomst omschreven.

Beginsel 7 - De bescherming van mensen tegen blootstelling aan tabaksrook zou waar nodig moeten worden verbeterd en uitgebreid, met name door een wijziging van de wetgeving of de aanneming van nieuwe wetten en de striktere toepassing ervan, en door andere maatregelen die nieuwe, wetenschappelijke gegevens en ervaringen uit casestudy's weergeven ».

B.14.4. Bovendien dient te worden gelet op de Aanbeveling van de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 betreffende rookvrije ruimten, waarin de Raad aanbeveelt dat de lidstaten : « 1. Zorgen voor effectieve bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook in afgesloten werkplekken, afgesloten openbare ruimten, openbare vervoermiddelen, en waar van toepassing ook in andere openbare ruimten, zoals bepaald in artikel 8 van de Kaderovereenkomst van de WHO voor de bestrijding van tabaksgebruik en op basis van de bijgevoegde richtsnoeren inzake de bescherming tegen blootstelling aan tabaksrook die zijn goedgekeurd door de tweede conferentie van de partijen bij de kaderovereenkomst, binnen vijf jaar na het van kracht worden van de overeenkomst voor de betreffende lidstaat, of uiterlijk binnen drie jaar na de goedkeuring van deze aanbeveling; 2. Strategieën en maatregelen ontwikkelen en/of versterken om de blootstelling van kinderen en jongeren aan secundaire tabaksrook te verminderen; 3. ' Rookvrij '-beleid aanvullen met ondersteunende maatregelen [...] ».

B.14.5. De tussenkomende partij voert aan dat aan het Hof van Justitie van de Europese Unie prejudiciële vragen moeten worden gesteld over artikel 1 van de voormelde Aanbeveling, in samenhang gelezen met de richtsnoeren 20 en 21 die dat artikel toelichten en die bepalen : « 20. Een ' werkruimte ' moet breed worden gedefinieerd als ' elke door mensen tijdens het werk gebruikte ruimte '. Dit moet niet alleen betaald werk omvatten, maar ook vrijwilligerswerk, als dat het soort werk is dat normaliter wordt vergoed. Daarenboven omvatten ' werkruimten ' niet alleen de ruimten waarin gewerkt wordt, maar ook alle daaraan verbonden en bijhorende ruimten die gewoonlijk tijdens het werk worden gebruikt, waaronder bijvoorbeeld gangen, liften, traphallen, foyers, gemeenschappelijke voorzieningen, cafetaria's, toiletten, lounges, eetruimten en ook bijgebouwen, zoals een schuur of hut. Voertuigen die tijdens het werk worden gebruikt zijn werkruimten en moeten als dusdanig worden aangeduid. 21. Er moet bijzondere aandacht worden besteed aan werkruimten die ook woon- of verblijfplaats zijn, bijvoorbeeld gevangenissen, psychiatrische instellingen of verzorgingstehuizen.Deze plaatsen zijn ook werkruimten voor anderen, die tegen blootstelling aan tabaksrook moeten worden beschermd ».

B.14.6. Volgens de rechtspraak van het Hof van Justitie « [is] een rechterlijke instantie waarvan de beslissingen volgens het nationale recht niet vatbaar zijn voor hoger beroep, gehouden [...] een vraag van Unierecht die voor haar rijst, te verwijzen, tenzij zij heeft vastgesteld dat de opgeworpen vraag niet relevant is of dat de betrokken bepaling van Unierecht reeds door het Hof is uitgelegd of dat de juiste toepassing van het Unierecht zo evident is, dat redelijkerwijze geen ruimte voor twijfel kan bestaan (zie met name arrest van 6 oktober 1982, Cilfit e.a., 283/81, Jurispr. blz. 3415, punt 21) » (HvJ, grote kamer, 18 oktober 2011, C-128/09, Boxus, punt 31).

B.14.7. Het Grondwettelijk Hof houdt te dezen rekening met een geheel aan referentienormen waarvan de Aanbeveling van de Raad van de Europese Unie van 30 november 2009 betreffende rookvrije ruimten een onderdeel uitmaakt.

Uit het gegeven dat volgens de richtsnoeren bij de Aanbeveling en meer bepaald bij de definitie van het begrip « werkruimte », « bijzondere aandacht » moet worden besteed « aan werkruimten die ook woon- of verblijfplaats zijn, bijvoorbeeld gevangenissen, psychiatrische instellingen of verzorgingstehuizen » kan redelijkerwijze niet worden afgeleid dat België zich heeft geëngageerd om het roken te verbieden in de cellen van gevangenissen.

Ook al zou worden aangenomen dat aan de voormelde Aanbeveling rechtsgevolgen zouden zijn verbonden, is er geen aanleiding om het Hof van Justitie te vragen of artikel 1 ervan, in samenhang gelezen met de toelichtende richtsnoeren nrs. 20 en 21, zo moet worden geïnterpreteerd dat de Raad van de Europese Unie de lidstaten « aanbeveelt op de meest volstrekte wijze het roken te verbieden in de cellen van de gevangenissen en in de als private ruimten te beschouwen vertrekken van de centra voor vreemdelingenbewaring » (eerste voorgestelde vraag) of « in de verblijfsruimten van personen die wonen of verblijven in andere ruimten die werknemers moeten betreden, en meer bepaald in de kamers van patiënten in psychiatrische instellingen of verzorgingstehuizen of soortgelijke instellingen » (tweede voorgestelde vraag).

B.15.1. De tussenkomende partij vraagt dat een onderzoeksmaatregel zou worden bevolen teneinde te bepalen hoe frequent de controles van de cellen in de Belgische gevangenissen plaatsvinden.

B.15.2. Er is geen aanleiding om een dergelijke onderzoeksmaatregel te bevelen, nu niet ter discussie staat dat het personeel bij het uitvoeren van het werk in de gevangenis rechtstreeks of onrechtstreeks wordt blootgesteld aan rookhinder. Werknemers hebben in beginsel het recht op bescherming tegen de schadelijke gevolgen van passief roken.

B.16.1. Het Hof houdt ten slotte ook rekening met artikel 22 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Artikel 22 van de Grondwet bepaalt : « Ieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven en zijn gezinsleven, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden door de wet bepaald.

De wet, het decreet of de in artikel 134 bedoelde regel waarborgen de bescherming van dat recht ».

Artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens bepaalt : « 1. Eenieder heeft recht op eerbiediging van zijn privéleven, zijn gezinsleven, zijn huis en zijn briefwisseling. 2. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan met betrekking tot de uitoefening van dit recht dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving nodig is in het belang van 's lands veiligheid, de openbare veiligheid, of het economisch welzijn van het land, de bescherming van de openbare orde en het voorkomen van strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen ». Uit de parlementaire voorbereiding van artikel 22 van de Grondwet blijkt dat de Grondwetgever een zo groot mogelijke concordantie heeft willen nastreven met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens (Parl. St., Kamer, 1992-1993, nr. 997/5, p. 2).

B.16.2. Het recht op de eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven, zoals het door de voormelde bepalingen wordt gewaarborgd, beoogt in wezen de personen te beschermen tegen inmengingen in hun privéleven en hun gezinsleven.

Artikel 22, eerste lid, van de Grondwet en artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens sluiten een overheidsinmenging in het recht op eerbiediging van het privéleven niet uit, maar vereisen dat zij wordt toegestaan door een voldoende precieze wettelijke bepaling, dat zij beantwoordt aan een dwingende maatschappelijke behoefte en dat zij evenredig is met de daarmee nagestreefde wettige doelstelling. Die bepalingen houden voor de overheid bovendien de positieve verplichting in om maatregelen te nemen die een daadwerkelijke eerbiediging van het privéleven en het gezinsleven verzekeren, zelfs in de sfeer van de onderlinge verhoudingen tussen individuen (EHRM, 27 oktober 1994, Kroon e.a. t. Nederland, § 31; grote kamer, 12 oktober 2013, Söderman t. Zweden, § 78).

B.16.3. De opsluiting in een gevangenis vormt een van de meest ingrijpende beperkingen van het recht op vrijheid en het recht op privéleven.

B.16.4. Hoofdstuk 4 van de wet van 22 december 2009 (« rookvrije werkplaats ») is krachtens artikel 11, § 2, 2°, van de wet van 22 december 2009 evenmin van toepassing op « privéwoningen, behalve de ruimten die exclusief bestemd zijn voor professioneel gebruik en waar werknemers tewerk worden gesteld ».

Zoals is vermeld in B.9 heeft de wetgever rekening willen houden met de bijzondere situatie van personen die verblijven in gevangenissen en waarvan het privéleven daardoor in grote mate is beperkt. Het oogmerk van de wetgever is derhalve ingegeven door de wil om zelfs voor personen die worden opgesloten tot op zekere hoogte rekening te houden met hun privéleven en hen toe te laten in de als private vertrekken te beschouwen gesloten ruimten te roken.

B.16.5. In antwoord op een parlementaire vraag over « het roken in gevangenissen » heeft de minister van Justitie op 8 mei 2013 verklaard : « Op de meeste plaatsen binnen de gevangenissen geldt een algemeen rookverbod. De enige plaatsen waar de gedetineerde mag roken zijn de cellen en de plaats van de wandeling. Het personeel mag enkel in de rookruimtes roken. De regeling is het gevolg van de wet van 22 december 2009 betreffende een algemene regeling voor rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek en ter bescherming van werknemers tegen tabaksrook.

Het verschil heeft te maken met de aard van de aanwezigheid in de gevangenis. Gedetineerden verblijven er waardoor de cellen als hun woonplaats moeten worden beschouwd. De wettelijke bepalingen inzake het rookverbod zijn bijgevolg niet van toepassing. De personeelsleden daarentegen bevinden zich op een werkplaats, waar het verboden is te roken.

De situatie is niet ideaal, maar er is weinig andere keuze. Een totaal rookverbod in de cellen kan enkel worden ingevoerd indien de gedetineerden over voldoende rookmomenten zouden kunnen beschikken.

Dat is momenteel, rekening houdend met het personeel, het regime en de infrastructuur, niet haalbaar. Gelet op het verhoogde risico op agressie zou een totaal rookverbod zonder rookmomenten bovendien nefast zijn met het oog op de veiligheid.

De gedetineerden mogen dus binnen het gebouw op cel, en enkel op cel, roken. In de mate van het mogelijke probeert het personeel te vermijden dat niet-rokers samen met rokers worden opgesloten. Dat is evenwel niet altijd mogelijk. Door de overbevolking en de andere criteria om mensen samen te brengen, zoals taal, nationaliteit of menselijke relaties, is het personeel soms verplicht om een niet-roker samen met een roker in een cel te plaatsen.

Voor aanstekers en sigaretten gelden de regels inzake voorwerpen op cel. In principe zijn die toegelaten. Ze zullen enkel verboden worden mits een bijzondere beslissing van de directeur op basis van gegronde redenen. Dat is een verantwoordelijkheid van de directeur » (Vr. & Antw., Senaat, 2012-2013, 5-222 COM, pp. 16-17, en ibid., Vr. & Antw., Kamer, 2012-2013, CRIV nr. 53 COM 693, p. 12).

B.16.6. Bij de beoordeling van de evenredigheid van een maatregel ten aanzien van de in het geding zijnde grondrechten dient er rekening mee te worden gehouden dat de lidstaten van de Raad van Europa volgens het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over een ruimere beoordelingsvrijheid beschikken in aangelegenheden waar geen Europese consensus of « gemeenschappelijke standaard » bestaat.

Dat is met name het geval inzake de reglementering van het roken in gevangenissen.

Zo oordeelde het Europees Hof voor de Rechten van de Mens : « Het Hof herinnert eraan dat de positieve verplichtingen die inherent zijn aan een daadwerkelijke eerbiediging van het privé- of gezinsleven de aanneming kunnen impliceren van maatregelen tot eerbiediging van het privéleven tot in de sfeer van onderlinge verhoudingen tussen individuen (X en Y t. Nederland, 26 maart 1985, Serie A, nr. 91, p. 11, § 23, en Botta t. Italië, 24 februari 1998, Recueil 1998-I, p. 422, § 33). In dat opzicht is het juist dat de notie privéleven naar gelang van de omstandigheden de morele en fysieke integriteit van de persoon kan omvatten, die zich zelf kan uitstrekken tot situaties van vrijheidsberoving.

Te dezen klaagt de verzoeker een gebrek aan bescherming door de Staat aan tegen passief roken.

In verband met het onderwerp van dat verzoekschrift dient het Hof, naast de vaststelling dat er onder de lidstaten geen eenvormige reactie is ten opzichte van het passief roken, eraan te herinneren dat het niet aan het Hof toekomt de Staten een precieze gedragslijn te doen aannemen in alle sectoren van de maatschappij.

Meer in het bijzonder dient te worden opgemerkt dat er geen eenvormigheid is ten opzichte van de wijze waarop wordt omgegaan met het passief roken in penitentiaire centra. Situaties zoals die van de verzoeker, die over een individuele cel beschikt, doen zich voor naast andere situaties waarbij rokende en niet-rokende gevangenen dezelfde cel moeten delen.

Bovendien merkt het Hof op dat sommige verdragsluitende Staten de oppervlakte beperkten van de gemeenschappelijke ruimten waar mag worden gerookt. Andere Staten, daarentegen, hebben geen enkele beperking gesteld op het roken in penitentiaire centra. Wat Spanje betreft, is de televisiezaal de enige gemeenschappelijke ruimte waar gevangenen mogen roken.

In het licht van de ontstentenis van een gemeenschappelijke visie tussen de lidstaten over het roken en de reglementering van het recht om te roken in penitentiaire centra, en rekening houdend met de bijzonderheden van de zaak, besluit het Hof tot de niet-ontvankelijkheid van de grief, wegens manifeste ongegrondheid met toepassing van artikel 35, §§ 3 en 4, van het Verdrag » (EHRM, beslissing, 13 november 2006, Aparicio Benito t. Spanje).

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft eveneens geoordeeld : « Overwegende dat de belangen van de verzoeker, als niet-roker, staan tegenover die van andere personen om te blijven roken, en rekening houdend met de appreciatieruimte die aan de nationale overheden wordt gelaten, is het Hof van oordeel dat de ontstentenis van een algemeen verbod om te roken in voor het publiek toegankelijke plaatsen niet kan worden beschouwd als een gebrek aan bescherming, vanwege de Italiaanse Staat, van de rechten van de verzoeker ten aanzien van de artikelen 2 en 8 van het Verdrag (zie, mutatis mutandis, Wöckel, ibid.) » (EHRM, beslissing, 2 december 2004, Botti t. Italië).

B.16.7. Er kan de wetgever niet worden verweten dat hij een evenwicht heeft proberen te vinden tussen de bescherming van de gezondheid van werknemers tegen rookhinder op de werkplaats in de gevangenis en het van nature reeds beperkte recht op privéleven van personen die er zijn opgesloten maar aan wie de wetgever niet op absolute wijze de mogelijkheid tot roken heeft willen ontzeggen.

Aangezien de uitzondering van artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009 enkel betrekking heeft op de als private vertrekken te beschouwen gesloten plaatsen, verbiedt die wet in ieder geval het roken in de gemeenschappelijke gesloten ruimten. In de open wandelruimten waarover de meeste gevangenissen beschikken, verbiedt de wet het roken niet.

In die interpretatie heeft de maatregel geen onevenredige gevolgen en dient de prejudiciële vraag ontkennend te worden beantwoord.

Om die redenen, het Hof zegt voor recht : In de interpretatie vermeld in B.16.7, schendt artikel 11, § 2, 1°, van de wet van 22 december 2009 betreffende een algemene regeling voor rookvrije gesloten plaatsen toegankelijk voor het publiek en ter bescherming van werknemers tegen tabaksrook niet de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, in samenhang gelezen met de artikelen 3 en 11 van het herziene Europees Sociaal Handvest, met de artikelen 22 en 23 van de Grondwet en met artikel 8 van het Europees Verdrag voor de rechten van de mens.

Aldus gewezen in het Nederlands en het Frans, overeenkomstig artikel 65 van de bijzondere wet van 6 januari 1989 op het Grondwettelijk Hof, op 12 maart 2015.

De griffier, P.-Y. Dutilleux De voorzitter, A. Alen


begin


Publicatie : 2015-06-

Etaamb biedt de inhoud van de Belgisch Staatsblad aan gesorteerd op afkondigings- en publicatiedatum, behandeld om gemakkelijk leesbaar en afprintbaar te zijn, en verrijkt met een relationele context.
^